第十八条  编制草原保护、建设、利用规划，应当依据国民经济和社会发展规划并遵循下列原则：

　　（－）改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用；

　　（二）以现有草原为基础，因地制宜，统筹规划，分类指导；

　　〔三）保护为主、加强建设、分批改良、合理利用；

　　（四）生态效益、经济效益、社会效益相结合。

　　【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划编制依据和编制原则的规定。

　　一、草原是国民经济与社会发展的基础，草原保护、建设、利用工作是保护生态环境，促进畜牧业和社会经济可持续发展的一件大事，它与牧区乃至整个国家经济发展状况密切相关，草原保护。建设利用规划确定的目标和措施，应当服从国民经济与社会发展规划的要求。具体讲，就是要以实现牧区经济社会发展方式转变为最终目标，统筹考虑经济发展、社会进步与生态建设之间的关系，既要努力促进经济社会发展，又要保护生态环境，既不能以牺牲生态环境为代价片面追求经济的发展，破坏子孙后代的生存空间，也不能超越国民经济和社会发展阶段片面追求草原资源的保护，不顾农牧民的生产和生活。本条规定国民经济和社会发展规划是编制草原保护、建设、利用规划的依据，有利于根据经济发展水平逐步加大对草原的投入，有利于经济建设与生态建设的协调发展，促进可持续发展，有利于坚持科学的发展观，促进草原保护、建设、利用工作的全面开展。

　　二、改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用的原则。草原是绿色植物中种类多，适用性强，覆盖面大，更新速度快的自然资源，草原生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，它具有涵养水源、保持水土、防风固沙、保护农田、净化空气、美化环境和保护生物多样性等多重功能。据统计，草原上生长的天然牧草和饲用植物有5000多种，其中豆科牧草有139属1930多种，禾本科牧草有190属115O种，还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种。所以，在编制草原保护、建设、利用规划时应把改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用作为主要着眼点。

　　三、以现有草原为基础，因地制宜，统筹规划，分类指导的原则。一是要以草原的现状作为制定规划的基础。在20世纪80年代，我国进行了第一次草原资源普查，基本摸清了“家底”，经过二十多年的开发利用．草原面积和状况已有了一定变化，因此在编制规划时应以目前草原现状为基础；二是由于我国草原面积大，类型多，分布广，各地气候、地貌、经济条件、风俗习惯等不尽一致，所以在保护、建设、利用的技术措施选择上必须充分考虑这一特点。各地在编制规划时应结合本地实际，因地制宜地编制适合本地具体情况、具有可操作性的规划。草原保护、建设、利用规划的对象是区域内的全部草原，而不仅是某一类草原或某一局部草原。此外，在规划中还要协调好草原保护、建设与利用之间的关系。通过统筹规划，合理配置草原资源，永续利用草原资源；三是根据各地草原生态环境的地域差异、草原资源特点与分布规律、草原资源的利用特点和经济社会条件等划分不同类型，进行分类指导，确定不同地域、不同类型草原的保护、建设重点。

　　四、保护为主、加强建设、分批改良、合理利用的原则。一是建国以来，国家和地方就制定了一些保护草原资源的政策，但长期以来，由于受诸因素的影响，致使草原资源保护的正确政策得不到贯彻执行，乱占滥垦草原肆意破坏草原植被的情况十分严重。十一届三中全会以后，草原畜牧业和草业在国民经济发展中的地位日益突出，草原保护工作逐渐步入法制化的轨道。但目前十分突出问题是保护草原同发展经济的关系仍未全面理顺，对草原重使用，轻保护和毁草开垦的情况仍未根本扭转。将保护为主作为草原保护、建设、利用规划编制的原则加以规定，表明我们国家对保护草原的重视。各级人民政府在改革开放和经济建设中，要正确处理经济发展和保护草原的关系，合理配置土地资源，绝不可只顾眼前利益，而牺牲子孙后代和中华民族发展强盛的长远利益。二是近年来，国家和地方都投入了一定的资金用于草原建设，但由于长期以来，对草原投入不足，基础设施和服务体系建设滞后，草原破坏严重和超载过牧，造成草原沙化、碱化、退化严重，草原生产能力很低，要尽快扭转这种局面，提高草原生产能力就必须加快草原建设的速度。三是我国国力有限，完全靠中央财政承担根本做不到，而草原又多分布在西部老少边穷地区，地方财力也很有限，牧民个人支付现金投入草原建设的能力更为有限。所以，对草原的治理采取先易后难，分批改良的原则，更有利于集中资金，发挥效益。四是草原资源既能用来放牧或叫割饲养牲畜，生产肉、奶、皮毛等畜产品，还可为造纸业、编织业、酿酒业提供原料，另外，草原一些植物是重要的基因资源，有的还可以药用、酿蜜或食用，草原旅游业更是前景广阔。要根据草原资源功能的多样性的特点，充分挖掘其潜力，使草原资源发挥更大效益。因此，制定草原保护、建设、利用规划时，要坚持“合理利用”的原则，对不同类型、不同区域、不同植被状况的草原，规定不同的利用方式和利用强度，既要严格防止草原退化，又要充分发挥草原的经济价值

　　五、生态效益和经济效益相结合的原则。由于草原资源既是我国重要的绿地生态屏障，又是牧区广大牧民赖以生存生活的最基本的生产资料，所以，在编制规划时一定要处理好生态效益与经济效益的关系。要在坚持草原生态效益的前提下，明确生态效益与经济效益相统一的观点。生态效益既是经济效益的物质基础， 又是整体上长期的经济效益，只有从根本上抓好生态效益，才能获得稳定的经济效益，同时只有农牧民生活有了保障，才能保护其生态建设的积极性，生态效益才能长期稳定发挥出来，实现生态良性循环与经济发展的有机统一。

　　六、以上一个依据和四个方面的原则，都是在总结我国草原保护、建设、利用的经验和根据发展的需要得出的正确结论，作为法律规定后，它就是各个层次、各个地区编制上述草原规划的法定依据和必须遵循的原则，也是衡量评判草原规划的法定标准。

　　第十九条  草原保护、建设、利用规划应当包括：草原保护、建设、利用的目标和措施，草原功能分区和各项建设的总体部署，各项专业规划等。

　　【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划的主要内容的规定。

　　一、草原保护、建设、利用的目标和措施。草原保护、建设、利用的目标可分为总体性目标和阶段性目标。根据《全国草原生态保护建设规划》，我国草原保护建设的总体目标是：计划用50年的时间基本治理退化草原，使人工草场及改良草场占草原总面积的比例争取由目前的5％提高到30％，天然草原植被覆盖度和牧草产量分别提高50％以上，重点草原区的严重退化草原得到全面恢复，并建立起比较完善的草原生态环境保护和监测体系。有效遏制风沙侵害和水土流失，最终建立起人与资源、环境之间协调统一的良性生态系统。阶段性目标是：计划在今后10年内，分两步优先治理沙尘暴发源地区和江河源头地区草原，主要是西部地区范围内的北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区和南方草山草地区西南片。实现这一目标的具体措施包括禁牧、休牧、划区轮牧，建设人工草地和改良草地，建设节水灌溉配套设施，建立草原自然保护区等。

　　二、草原功能分区和各项建设的总体部署。我国各类草原由于所处地理区域的不同，草原本身各项自然经济特点是很不相同的，自然条件、资源特点、社会经济、生产条件等各方面均有显著差异，必须通过科学的分区划片，把全国草地资源划分成具有不同特点的功能区，每一功能区，各有不同于其他功能区的资源条件、生产发展方向、增产途径，以及不同的保护、建设与合理利用的具体措施。以草原功能分区为基础，充分考虑各区的主要特点和存在的主要矛盾，制定草原建设的具体方案，是对各项草原建设进行总体部署的重要依据。

　　三、各项专业规划。指在总体规划下，按照不同类型、不同区域、不同草原区的特点，采取重点措施制定的专项的工程建设规划。如退牧还草、牧草良种繁育体系建设、已垦草原退耕还草、草原鼠虫病害防治、草原防火、草原执法监理体系建设、西部天然草原植被恢复建设、全国草原生态监测体系建设等专项规划均属于专业规划。