第十五条  草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。

　　草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。

　　草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

　　【释义】本条是关于草原承包经营权转让的规定。

　　一、草原承包经营权转让的原则。

　　本条第一款规定，草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿。有偿的原则依法转让。＿，一草原承包经营权的转让解决了人地矛盾，充分利用了草原，对于稳定草原承包关系、发展畜牧业经济起到了积极的作用。草原承包经营权的转让必须在草原承包关系稳定的前提下进行，必须在农（牧）民自愿的基础上进行。但是，一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差：一是违背农（牧）民意愿，强制推行草原承包经营权转让，搞规模经营，侵害了农（牧）民的经营自主权，影响了草原承包关系的稳定。二是在草原承包经营权转让中，没有兼顾农（牧）民利益，甚至损害农（牧）民利益，引起农（牧）民的强烈不满。这些行为都违背了国家政策和法律的规定，必须予以纠正。因此，本条第一款对草原承包经营权转让的原则作出了明确规定，要求草原承包经营权转让应当自愿。有偿地进行，草原承包经营权受法律保护。

　　1．草原承包经营权转让必须在农（牧）民自愿的前提下进行。农户是草原承包经营权转让的主体，这是农（牧）民拥有长期而有保障的草原使用权的具体体现。在承包期内，农（牧）民对承包的草原享有自主的使用权、收益权和转让权，有权依法自主决定承包的草原是否转让，转让给谁。乡村组织可以对农（牧）民的草原承包经营权转让进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农（牧）民转让草原承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行草原承包经营权转让，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更草原承包经营权而进行草原承包经营权转让，或者以其他形式收回承包草原搞招标承包等等，都是违背草原法规定的，应当依法承担法律责任。

　　2．草原承包经营权转让还必须坚持有偿原则。承包者有权从草原承包经营权转让中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

　　二、草原承包经营权的转让的条件。

　　依照农村土地承包法的规定，承包经营权的流转可以采用转包、出租、互换、转让四种方式。本条明确规定草原承包经营权流转采取转让的方式。转让是指承包者将草原的承包经营权移转给他人。转让将使承包者丧失对承包草原的使用权。现阶段农村集体草原的承包者主要是本集体经济组织内的农（牧）民，因此对转让必须严格条件。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源的，即可转让草原承包经营权。转让草原承包经营权的基础是农（牧）民有了切实的生活保障，否则不应转让草原承包经营权。倘若没有切实的生活来源，一旦遇到风险，失去赖以生存的草原承包经营权的农（牧）民可能流离失所，造成社会不稳定因素。

　　本条第二、三款还在受让方的条件和义务、转让的前提及转让合同的期限等方面对草原承包经营权的转让作出了限制。

　　按照本条第二款的规定，草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力。受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，这是对受让方主体资格的要求，也是对受让方在法律上作出的限制。倘若其不能从事畜牧业生产，就不能承受草原承包经营权的转让。受让方在利用其受让的草原进行生产经营时，同样应当履行保护、建设草原的义务，并按照原承包合同约定的用途利用草原，不得将草原用于原承包合同约定外的其他用途。这项规定对保护草原、防止任意侵占草原提供了法律上的保证。

　　按照本条第三款的规定，草原承包经营权转让的前提是：具备转让条件的承包者将草原承包经营权转让给他人前，应当经发包方同意，并与发包方变更原草原承包合同。同时，这一款还对转让合同的期限作出了限制，即转让的期限不得超过原承包合同的剩余年限。例如，原草原承包经营合同约定承包期限为40年，承包人已使用20年．该草原承包经营转让的期限即不得超过20年。

　　第十六条  草原所有权、使用权的争议．由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。

　　单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。

　　当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

　　在草原权属争议解决前，任何一方不得改变革原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

　　【释义】本条是关于草原所有权和使用权争议解决的规定。

　　一、草原所有权和使用权争议一般是指与草原所有权和使用权相关的争议，比如草原权属争议、侵犯草原所有权和使用权的争议。相邻关系争议等。草原所有权和使用权争议的产生有以下几种原因：一是草原的权属界线不清。例如，大片的草原有两个或两个以上的草场经营，其权属边界可能没有明显的、自然的界线。再如，集体经济组织成员承包集体所有的草原，在权属边界的确定上也可能存在类似的问题，造成承包农户之间的权属纠纷。二是一些单位、集体组织和个人在草原的所有权和使用权重新界定或者草原承包经营权转让的过程中，因以往的草原权属界线不清或者草原变更登记也会产生草原权属纠纷。三是由于政策、体制变更造成的历史遗留问题，至今未能解决，造成草原权属纠纷。正确处理草原所有权和使用权争议对保证草原的正常发展具有现实意义，也非常必要。这些权属问题如果不能有效地、及时地解决，必然会导致草原的管理混乱，影响到草原的正常利用和保护活动，不仅损害了草原所有者和使用者的权益，也损害了国家的利益。因此，解决好草原所有权和使用权争议，对维护权利人的合法权益，保护草原资源，促进草原的发展，具有重要意义。

　　二、关于草原所有权、使用权的争议，本条规定了三种解决办法：

　　1．争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商，就是指草原所有者或者使用者之间在发生权属争议后，各方在自愿、平等、互谅的基础上，依照法律的有关规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功，各方都应当按照协商的意见处理争议；如果争议各方协商不成或者协商达成协议后其中一方又反悔造成协议无法履行，另一方可以依照本条的规定提请有关的人民政府处理。

　　2．当事人无法通过协商解决争议的由有关人民政府处理。依据本条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。这里需要注意，由有关人民政府处理应当区分两种情况：

　　（l）草原所有权、使用权归属的争议。这类争议通常发生在草原所有权、使用权登记确权之前，由于无明确的法律依据造成使用权或所有权归属的争议，但也有部分情况是在草原所有权和使用权确定后，由于行政区划调整等客观因素造成所有权和使用权归属的争议。有关人民政府接到要求解决草原所有权。使用权归属争议的申请后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的再进行行政裁决。人民政府的调解是在争议各方当事人自愿的基础上，依据事实和法律的有关规定对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，有关人民政府则应依法进行裁决。有关人民政府在进行裁决时，应当本着尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用草原资源，有利于群众生产和生活的原则，对草原权属争议作出公平、公正的处理。一般来说，处理争议的具体工作由草原行政主管部门承办，但做出处理决定必须以人民政府的名义并出具处理意见决定书。处理意见决定书一般应当载明争议各方当事人的基本情况：申请理由、争议事实和双方的要求；处理决定所认定的事实、理由和适用的法律；处理决定；不服处理决定提出异议的期限。

　　（2）侵犯草原所有权和使用权、相邻关系等其他争议。这类争议通常不涉及草原所有权和使用权的归属问题，草原的所有权和使用权已经依法确定，只是在使用草原的过程中产生的侵权争议。如，未经草原使用权人许可，在他人使用的草原上采矿取土等行为引起的侵权争议；在草原上兴建建筑物，影响相邻草原使用的相邻关系的争议等都是这类争议。对于这类侵权争议、相邻关系的争议，都属于民事权利义务的争议，我国民法通则对此都作了具体规定。行政机关解决这类争议的时候，不宜采用行政裁决的方式处理。而应当在争议双方当事人自愿的基础上主持调解。调解成功的，双方当事人应当签订协议书，按照协议的约定履行各自的职责；经调解仍无法达成一致意见的，有关人民政府应当告知争议双方当事人可以另行以民事侵权为由向人民法院起诉。当事人也可以直接就此类争议向人民法院提起诉讼。

　　3．当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。应当说明，本法关于草原所有权、使用权的争议的处理，在当事人之间无法自愿达成协议的情况下，规定了由有关人民政府处理，即有关人民政府是处理草原所有权、使用权争议的法定机关。因此，由有关人民政府对草原所有权、使用权的争议作出处理决定是权属争议的当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。也就是说，只有在有关行政机关做出行政处理决定后，当事人才可向人民法院提起诉讼。未经有关行政机关做出处理，任何一方当事人均不能直接向人民法院提起有关草原所有权、使用权争议的诉讼。

　　本条规定因草原所有权、使用权的争议向人民法院提起的诉讼应为行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月10日施行）第一条有关受案范围的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。依照这一规定，向人民法院提起行政诉讼的前提是有关人民政府作出了具体行政行为。因此，对人民政府确认草原所有权和使用权的归属争议的行政裁决提起的讼诉，应理解为向人民法院提起行政诉讼。

　　需要说明的是，除了上述所讲的需要人民政府进一步确认草原所有权和使用权的归属争议以外。其他草原所有权和使用权的争议，比如草原权属已经明确的侵犯草原所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。有关人民政府对这类争议的处理采用的是调解的形式，争议的解决是以当事人达成的协议为依据，并非人民政府作出的具体行政行为。也就是说，有关当事人对于人民政府对这类草原纠纷的调解处理决定不服的，可以依据《民事诉讼法》的有关规定，以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。当事人就这类草原侵权争议的诉讼可以直接向有关人民法院提起，不需要以有关人民政府处理作为前置必经程序。

　　三、在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。本条这样规定对保证当事人的合法权益，保护草原资源不被破坏，保障争议的顺利解决，避免争议双方当事人之间加深矛盾有着重要的作用。同时，这样规定也可以有效地保护证据的完整性，方便有关部门、单位进行调查，做出公正、公平的处理。同时，在草原权属争议解决前，有关人民政府对有争议的草原也不应进行权属登记。