第三章 规划

　　本章共九条，是关于草原保护、建设、利用规划的规定。主要内容包括草原保护、建设、利用规划的编制、审批程序、编制原则、编制内容以及与有关规划的关系等。此外，为了保证草原保护、建设（别用规划的不断完善和更好实施，本章还规定了草原调查、草原分等定级、草原统计和草原生态监测预警制度。

　　本章属《草原法》新增章节。有史以来，作为我国几大自然资源之一的草原，其规划工作一直没有得到应有的重视，从未有过战略性的宏观总体规划对全国的草原保护、建设和利用工作进行指导，以至于草原资源的开发、利用随意性大，只图眼前利益；草原建设、保护缺乏统筹和协调，国家投资效益未能很好发挥，既不利于国家对草原保护、建设的宏观调控，也影响了对草原的分类管理和合理利用，一定程度上制约了我国草原保护、建设、利用总体目标的实现。目前，草原生态恶化已成为影响我国生态安全的重要因素。以法律形式确定国家和县级以上地方人民政府分别编制全国草原保护、建设、利用规划和本行政区域的草原保护、建设、利用规划，使草原资源的保护、建设、利用真正走上依法制定和实施规划的法制轨道，是非常必要和刻不容缓的。

　　第十七条  国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划，报国务院批准后实施。

　　县级以上地方人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划，报本级人民政府批准后实施。

　　经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。

　　【释义】本条是关于草原保护、建设、利用实行统一规划制度和规划编制的要求、审批权限、修改程序的规定。

　　一、1998年长江、嫩江流域发生特大洪水灾害后，国家对草原保护、建设、利用给予了高度重视，党和国家领导人多次提出要加强对草原的保护和建设。胡锦涛总书记在2003年中央农村工作会议上强调要“加强草原生态保护与建设，实现可持续发展”；温家宝总理指出：“目前草原生态环境恶化的问题非常突出，加快治理已刻不容缓”，朱镕基同志在2000年5月初考察河北和内蒙古时指出：“过度放牧是造成草原退化沙化的一个重要原因，要立即采取措施加强草原的保护和建设。要建立草原监理制度”。近年来，农业部相继编制了《全国草原生态保护建设规划》、《长江、黄河中上游草地生态建设规划》和《南方草山草坡开发五年规划》等单项规划，一些地方也编制了相关规划，为近年草原保护、建设、利用工作的顺利开展奠定了初步的基础。但是，由于这些规划都是针对性很强的专项的建设工程规划，而非草原资源保护建设利用的总体规划，缺乏整体性、全面性和长期性，对全国草原资源的保护、建设、利用的宏观指导作用非常有限。为了有效地对草原加强保护。加快建设、合理利用，国家以法律的形式规定对草原保护、建设、利用实行统一规划制度是非常必要的。这里需要特别强调的是，草原保护、建设、利用规划是国家的统一规划，它是一种法定的制度，具有以国家法律为保证的权威性、严肃性，规范地制定，有相对的稳定性，以法律为后盾保证其实施。也可以说，这是草原规划作为国家一项制度的重要特点和所具有的权威地位。

　　二、草原保护、建设、利用规划是指在一定时期和一定地域范围内，根据草原现状以及国家或当地国民经济和社会发展计划，对草原保护、建设、利用工作在空间上、时间上所作的统筹安排，是对草原资源的总体利用规划。草原保护、建设、利用规划在草原工作中具有重要的法律地位，是草原工作应当遵循的首要原则。草原保护、建设、利用规划是为加强草原保护、建设和利用工作而制定的总体部署，是保护、建设和合理利用草原的重要依据，一般应当包括草原保护、建设、利用工作的战略目标、战略重点、战略步骤以及具体措施。草原的保护、建设、利用是一项综合性的系统工程，不同地区、不同部门对草原保护、建设、利用的要求不同，出发点不同，工作中有时会出现某些交叉或不一致，如果各自为政必然造成人力、财力、物力上的浪费和损失，达不到预期的效果。因此草原的保护、建设、利用工作必须在统一规划的基础上进行，即从事草原保护、建设、利用活动的单位和个人都必须按照统一的规划实施，以实现相互协调，相互衔接。

　　三、全国草原保护、建设、利用规划的编制由国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制。由于该规划属于国家制定的具有长期指导作用的自然资源总体规划，需要纳入国民经济与社会发展计划，涉及国家发改委、财政部等相关部门，所以应由作为国务院草原行政主管部门的农业部会同国务院有关部门共同编制，并报国务院批准后实施。

　　四、县级以上地方人民政府草原行政主管部门要会同本级相关部门，结合本地实际，按照当地生态建设和经济、社会发展规划编制本级草原保护、建设、利用规划，并报本级人民政府批准后实施。这些地方规划在编制过程中必须依照下级规划服从上级规划的原则。上级草原保护、建设、利用规划确定全国草原保护、建设、利用工作的主要任务与总体目标，是下级草原保护、建设、利用规划的编制依据；下级草原保护、建设、利用规划是落实上级草原保护、建设、利用规划的具体体现．其规定的内容应更加具体和易于操作。地方人民政府草原行政主管部门应根据本地需要，及时编制本级规划，如上级规划下发后，与本级已编制的规划主要内容有较大差异，下级规划则应该及时修改，以确保与上级规划的原则和精神相统一。

　　五、草原保护、建设、利用规划是经过国务院或地方人民政府批准的，具有高度的权威性和法律效力，任何单位和个人都必须严格执行。原则上讲，该规划一经批准，就具有长期指导作用，未经批准，任何单位和个人不得随意调整或者变更。但是，由于草原资源是一种动态资源，是可更新资源，一定条件下，其质量和数量都会发生某些变化，需要对其保护、建设、利用的方式和范围作调整，才符合科学的发展观，才符合实际。为了严防随意调整或者修改规划，保证规划的严肃性和权威性，如果国民经济社会发展或草原资源情况变化确实需要调整或者修改规划的，必须依照法定程序，经过原批准机关批准。也就是说，调整或修改全国草原保护、建设、利用规划，须经国务院批准，修改省、市、县级草原保护、建设。利用规划，须经本级人民政府批准，并报上一级人民政府备案。调整和修改草原保护、建设、利用规划，是为适应新形势对草原保护建设利用工作的新要求而进行的修改，也必须进行科学论证，坚持规划编制的基本原则，对个别内容进行修订。