决定着中国未来十几年每寸土地将被如何利用的最权威的法定纲领性文件——《2006-2020年全国土地利用总体规划纲要》(简称 《规划纲要》)，其修编思路已在近期由国土资源部确定。《规划纲要》具体内容修编工作，计划于本月底完成。

其实，早在2006年9月，国土资源部就已经向国务院第149次常务会议提交了由其牵头编制的 《规划纲要》，但由于国务院对18亿亩耕地保有量，基本农田总量，每年500万亩建设用地总量，这三个关键指标不满意，因此未被会议通过。

当时的 《规划纲要》提出，到2020年全国的耕地保有量为17多亿亩，而国务院要求至少到2020年为止，要坚守全国18亿亩耕地的红线。“坚守18亿亩耕地红线”由此成为国土资源部近一年多来修编工作的指导原则。

据本报了解，国土资源部在近期确定了以“坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地，节约集约利用为重点规划建设用地，城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局，保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”的《规划纲要》修编思路。

除坚持既有的死守18亿亩耕地红线的原则以外，压缩各地方规划期间的建设用地增量，成为此次国土资源部对《规划纲要》的一项重要修改内容。

平衡用地指标

“现在，每个省在《规划纲要》中各自的基本农田保有量和新增建设用地等数据，已经成了国土资源部的高度机密”，一位了解《规划纲要》修编情况的人士说，所有的地方政府都不清楚本省在《规划纲要》中到底要保多少耕地，又有多少土地可作为建设用地。

国土资源部中国土地勘测规划院土地规划所参加修编工作的专家透露，由于《规划纲要》中所有的指标都要和各部委、各省进行对接，又由于《规划纲要》要坚守18亿亩耕地红线，用地指标也相应有所减少，但是各部委和各省都希望自己的新增建设用地指标多一些。

因此各地方政府与国土资源部进行了多次沟通协调，国土资源部也在前不久召开了部际联席会议，向各有关部委通报《规划纲要》的修编情况。

上述专家表示，在部际联席会议之后，各有关部委对《规划纲要》修改思路已经没有根本性的分歧，只是在个别指标的分配上有一些小意见，比如：交通、民航等部门希望能多分配到一些用地指标。

但是，交通部在7月30日下发的一份文件，其实透露了交通部对《规划纲要》的态度。

交通部下发至全国各省市交通主管部门的 《关于开展公路建设项目用地现状及需求调查工作的通知》称：“国土资源部正在开展新一轮全国土地利用总体规划纲要修编工作，提出了推进基础设施用地供给市场化配置的改革方向，严格控制划拨用地，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，这势必对交通事业的发展将产生重大影响”。

其实，早在2006年制定《规划纲要》过程当中，国土资源部就与各部委和各省做了大量的指标分解和对接工作。其中，对建设部、交通部、铁道部等用地部门进行的重点调研就有30多次。

当时，一位参与《规划纲要》修编工作的人士曾对媒体谈到，在修编最后的几天里，几乎每天都有好几拨来自不同地方或部门的代表前来协商规划指标问题。有时候一个省的指标反复协调衔接三四次还不能解决问题。

“任何投资项目最后都是要落实到地上的”，上述专家说。这其实道出了这些部委和地方政府关注《规划纲要》修编的缘由。

该专家说，由于新增建设用地指标和建设用地总规模指标都与投资规模息息相关，这两个指标控制不住，控制投资也就成了一句空话，这也是土地政策参与宏观调控的一个主要方面。

因此，如何拿捏官员自己任内的经济增长与长期的耕地保护之间的分寸，就成为考验中央政府与各地方政府执政能力的一道难题。

同时，由于耕地面积与建设用地在很大程度上成为了一对此消彼长的矛盾，压缩建设用地增量，成为了此次《规划纲要》修编的重要议题。

压缩建设用地

据上述专家介绍，《规划纲要》一项重要的修改是，在去年的方案的基础上，对规划期间的建设用地增量进行了压缩。但上述专家表示，目前还不能透露具体的数据。

该专家称，《规划纲要》在指标上可能还会延续去年，但在文本的结构和文字上会有很大的变化。同时，随着思路的调整，几乎所有的指标都要重新进行计算，修编的工作量很大。

在经济发展的指挥棒下，各地都表现出了用地的冲动。该专家表示，目前城市用地规模扩展很快，浪费很严重，暴露出诸如盲目兴建大学城、大广场等用地问题。

官方数据显示，今年前5个月，全国土地违法案件为25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。其中，从违法用地面积来看，地方政府主导的违法用地占到了80%。

据此，《规划纲要》中对建设用地会坚持控制总量、节约用地、提高用地效率的原则。该专家称，《规划纲要》对城市用地的控制指标主要有：耕地保有量、基本农田保有量、新增建设用地、建设用地总规模、开发整理复垦指标等。

但该专家也表示，《规划纲要》对压缩新增建设用地并不会一刀切，比如对国家级的大型基础设施建设，如三峡、西气东输等的工程用地肯定要重点保证。

同时，由于土地利用规划是五级修编，在《规划纲要》中不会对房地产用地做出规定。据该专家透露，房地产用地会在地方规划中的城市建设用地中的住宅用地指标中做出规划。

据其透露，按照国土资源部的计划，《规划纲要》的修编文本会在10月底完成，但什么时候上报国务院还要由国务院做出决定。10月15日召开的 “十七大”和明年政府换届，都会对《规划纲要》的修编工作产生影响。