十二届全国人大二次会议政府工作报告学习问答
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58.如何有序推进农业转移人口市民化？
李克强总理在《政府工作报告》中提出：“有序推进农业转移人口市民化。”推进农业转移人口市民化，让进城农民在为城市发展贡献力量的同时分享城市的社会保障和公共服务，是推进新型城镇化的重要内容，也是促进社会公平正义的必然选择。
一、要逐步解决长期进城农民工及其家属落户城镇的问题
20世纪80年代以来，大量农村富余劳动力进入城市，为我国经济发展提供了大量廉价的人力资源，为城市生活增添了活力，为社会繁荣创造了大量财富。截至2013年底，在城镇常住的农业转移人口总数高达2.34亿。大量在城镇工作的农业转移人口俗称“农民工”，他们有的虽然在城市多年，但身份依然是农民。农业转移人口难以市民化，已经成为当前经济社会发展的一个突出矛盾，带来诸多弊端。由于不能落地生根“归化”为市民，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面不能享受基本公共服务，权益难以保障，他们迫切希望能成为城市平等的一员。
对那些长期进城务工经商的农民工及其家属来说，这一愿望尤其强烈。特别是80后、90后这些年轻一代的农民工，已经占到农民工总量的70%以上，他们跟其父辈不一样，很多人基本上没有干过农活，调查显示他们中90%以上不愿意回乡务农。他们长期呆在城市，除打工上班外，其消费娱乐等许多生活方式与城市户籍的同龄人非常类似。
经常迁移、漂泊不定的生活状态，使得长期进城农民工及其家属不能购买房屋和其他耐用消费品，这从国家层面上说影响内需潜力释放和城市的产业升级，从社会层面上说影响和谐稳定，从城乡关系层面上说影响“三农”问题的根本解决，从个人层面上说影响农民工的自身发展。因此，推进农业转移人口市民化，既是民生工程又是发展工程，是推进以人为本的新型城镇化的重要任务。
做好这一工作，从短期看需要增加公共服务，加大城市政府的支出压力，但从长期看，不仅能够扩大内需、助推发展、促进和谐，而且是全面建成小康社会的重要内容。我们应当全面客观地认识这一问题，既要尽力而为，又要量力而行。
《报告》提出，今后一个时期，要把约1亿有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。为此，要加快户籍制度改革，实施差别化落户政策，落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；落户成本也由政府、企业、个人等几方面共同承担，并在一个较长时期内分步支出。对暂时不能落户的农业转移人口，实施居住证制度。国家还要制定财政转移支付、城镇建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩的指导意见。各地要按照中央要求，从大局出发，把这一工作作为推进新型城镇化的突破口，开好头、起好步。
二、要逐步实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖
有序推进农业转移人口市民化，既要解决长期在城镇经商务工的农民工及其家属在城镇落户等问题，又要解决其他农业转移人口的基本公共服务问题，逐步实现基本公共服务对城镇常住人口的全覆盖。基本公共服务是基础民生保障，对于进入城市的农业转移人口来说，义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等是他们从农民转化为市民的起点，从农村融入城市的跳板、实现身份平等的证明。
要建立健全基本公共服务提供机制，城镇基本公共服务要实现由主要向本地户籍人口提供转变为向常住人口提供。要实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保，提高参保率，切实解决好农民工流动时养老保险转移接续问题，整合城乡居民基本养老保险制度。同时，鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业的农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，整合城乡居民基本医疗保险制度。要强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。
进城农民工职业培训和素质提高对于我国未来的发展至关重要。在一定意义上说，过去30多年间农业转移人口奠定了中国“世界工厂”的地位。但是，作为产业工人的主体，农民工的总体素质还有待提高。目前农民工70%以上为初中及初中以下文化程度，70%以上没有参加过职业技能培训。我国经济要发展、产业要升级，农民工素质的提高是最基本的支撑。因此，《报告》提出，要实施农民工职业技能提升计划。用几年时间使每一个农民工特别是80后、90后农民工，都能至少得到一次免费的基本职业技能培训。要强化企业开展农民工岗位技能培训的责任，鼓励高校、各类职业院校和培训机构开展职业技能培训，鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证书。现在，不少农民工创业热情高涨，对农民工的创业培训要跟上，对农民工创业的政策扶持力度也应加大。
农民工子女的教育问题涉及社会公平正义。目前全国有1400多万农民工随迁子女，80%在公办学校就读，仍有20%在其他各类学校就读。同时，还有5800多万儿童在农村留守，不能跟随在父母身边接受教育。国家已经决定，要通过建立健全全国学生学籍信息管理系统等多种途径，把更多农民工随迁子女义务教育纳入各城市政府的教育发展规划和财政保障范畴，努力保证他们能在当地公办学校就读。完全由公办学校接收有困难的，可以采取向民办学校购买服务的方式来解决。农民工随迁子女在流入地接受免费中等职业教育和普惠性学前教育的政策也将完善。各地要加快制定实施农民工随迁子女在流入地参加升学考试的措施。
三、要着力破解农业转移人口的住房困难问题
有序推进农业转移人口市民化，农业转移人口的住房问题无法回避。国际经验表明，能不能解决好这个问题，事关城镇化的成败和城市的长治久安。从实际情况来看，农民工在城镇落户的问题即使解决了，但如果不能实现安居，市民化之梦就难以实现，城市内部的矛盾有可能加剧，从而引发社会问题。拉美、南亚、东南亚一些国家的经验教训，值得引以为鉴。
解决农业转移人口的住房问题，要在坚持市场化这个主渠道的前提下，加大工作力度，逐步解决低收入困难群体的安居问题。
首先，要逐步把进城落户的农民工纳入城镇住房保障体系，采取措施，让农民工平等享有廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等保障。目前，一些大城市推出了自住型商品房，以缓解包括长期进城务工经商农民工在内的“夹心层”住房困难问题，这一举措受到了广泛欢迎。
其次，农民工比较集中的城市开发区和产业园区以及农民工数量较多的企业，应当根据国家政策，建设农民工宿舍或公寓房。天津等地建设的永久性、半永久性农民工公寓，其中食堂、超市、浴室和运动场等设施齐全，还设立了警务室、消防队和物业公司，相当于城市的社区，一处小区可以容纳数千名农民工，极大地缓解了农民工的居住难题。
再次，棚户区和城中村改造要统筹兼顾。当前，不少农业转移人口居住在城市的棚户区和城中村，各级政府在对棚户区和城中村改造时既要考虑城市的发展问题，也要考虑在此租住的农民工的实际需求。要统筹安排，加快城市基础设施和公共服务设施向这些地区的延伸覆盖，加强环境整治和社会管理综合治理，在改善原居民居住条件的同时，合理解决在此租住的农业转移人口的居住问题，避免造成“改造一片、赶走一批”的结果，使他们的居住更加偏远、困难，同时又可能会形成新的棚户区、城中村，造成恶性循环。（车玉明 李宏军）
59.如何加大对中西部地区新型城镇化的支持？
新型城镇化的一个重大课题,就是促进城镇空间布局的合理均衡。李克强总理在《政府工作报告》中提出，“加大对中西部地区新型城镇化的支持”，为新型城镇化的空间合理布局指明了方向。
一、加快中西部地区城镇化是缩小我国区域发展差距的重要平台
国家统计局最近发布的数据表明，2013年我国城镇化率达到53.73%，城镇常住人口已有7.3亿。过去30多年间我国的快速城镇化，有力地推动了经济社会持续稳定发展。但从地理空间看，我国的城镇化呈现出“一头沉”的不平衡状态，京津冀、长三角、珠三角这东部沿海三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。而中西部地区城镇化相对滞后，城市发育明显不足。从城镇化率上看，东部地区已经超过60%，而中部尚不足50%、西部只有45%左右，中西部平均比东部地区低14~17个百分点。
近年来，我国深入实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略，中西部地区发展整体加速，连续几年多项经济指标增速高于全国平均水平，新的增长极不断涌现。然而从总体上看，区域差距扩大的趋势还没有从根本上得到缓解，缩小中西部地区与东部沿海之间的发展差距，仍然是任重道远。回顾历史就可以发现，城镇是一个地区产业发展到一定阶段的必然结果，形成后又会加速这个地区的产业发展和经济发展水平。在中西部一些资源环境承载能力较强的区域加快发展新的城市群和中小城市、小城镇，促进经济增长和市场空间由东向西、由沿海向内地、由大江大河和陆路交通干线梯次推进，是促进区域协调发展的重要途径。可以说，提升中西部地区的城镇化水平，是加速中西部地区发展、提升中西部群众生活质量和生活水平的重要平台。《报告》提出要加大对中西部地区新型城镇化的支持，正当其时，意义重大。
二、中西部地区的新型城镇化，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化
现在，中西部不少地区城市发展有一定基础，有的已形成了城市群，但总体而言还处于比较落后的水平。城市群数量不足、质量不高，中小城市潜力难以发挥，小城镇集聚产业和人口的能力有限。应当加大改革创新力度，破除体制机制障碍，在“硬件”、“软件”上增强这些城市群、中小城市和小城镇的吸纳能力与辐射带动能力，铸造新的增长极。
中西部地区推进新型城镇化，重点是那些区位优势明显、有较强资源环境承载能力的地方，如哈长地区、江淮地区、关中—天水地区、北部湾地区、山西中部地区、滇中地区、黔中地区、呼包鄂榆地区、兰州—西宁地区、天山北坡地区、宁夏沿黄地区、藏中南地区等，要在这些地方培育发展若干个城市相对密集的城市群。
发展中小城市、小城镇有利于农民就近转变成市民，是改善我国城镇结构的主攻方向。它不但可以降低人口转移成本、优化生产力布局，还可以减轻大城市压力、缓解城市发展与资源环境的矛盾。中西部地区的中小城市和小城镇聚集了中西部地区的大量人口和产业，是重要的经济增长极，应当加大支持力度，形成一批文化旅游、商贸物流、资源加工等各具特色的中小城市、小城镇，同时结合扩大内陆沿边开放，建设一批边境口岸城镇。
三、推进中西部发展和城镇化，基础设施建设尤为关键
中西部地区之所以发展相对滞后，往往是因为交通闭塞、水利失修、信息不灵，被欠缺的基础设施扼住了咽喉。基础设施欠账一旦弥补上，就能打破束缚发展的枷锁，拉近这些地区与东部沿海乃至整个世界的距离，发挥出资源优势，激发出要素活力，产业发展和城镇化也将获得勃勃生机。
以地处大别山区的安徽省六安市为例，由于前两年启动了淠河综合治理工程，流经市区的这条河流从垃圾污水横流的臭水沟变成了碧波荡漾的风景区，不但改变了市容市貌，也提升了当地发展环境。加上合九、宁西、沪汉蓉、阜六4条铁路相继开通、6条高速公路已建在建，多年落后封闭的六安市进入了发展的快车道。最近几年，六安市工业化、城镇化明显加速，工业增加值3年实现翻番，城镇化率由2010年的36%提升到2013年的40%以上。这块土地的发展轨迹再次证明，中西部地区抓住重大项目、走基础设施先行的路子，就有可能不断创造出腾飞超越的新亮点。
近年来，国家为加快中西部地区发展，在重点基础设施建设方面更多向中西部倾斜，扶持力度持续加大。西部大开发战略实施10多年来，中央财政对西部地区的转移支付和专项补助累计达4万多亿元，中央预算内投资和国债资金累计投入达8900亿元。2013年中央财政在十分困难的情况下，仍然加大投入力度，加快中西部铁路建设，其投资额占全国铁路建设投资总额的70%以上。下一步，中西部地区综合交通体系建设将会摆到突出位置，铁路、公路、水运、航空、输油气管线、输电通道和城市交通等基础设施建设统筹推进，发挥对城镇化的支撑和引领作用。
四、产业是城镇化的“火车头”，中西部地区城镇化要承接好东部沿海的产业转移
产业是城镇生存和发展的根基，没有充分产业支撑的城市，犹如缺乏水和营养的小苗，不可能长成参天大树，即使有暂时繁荣，也只能是昙花一现。中西部地区的新型城镇化，尤其要根据当地的资源禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城镇产业体系。
当前，东部沿海地区产业呈加快向外转移之势，这是中西部地区产业发展提升的重大机遇，不可错失。利往高处走，水向低处流，东部沿海地区企业转移的目的地既可能是中西部地区，也可能是东南亚一些国家。中西部地区完全可以利用好国家加大基础设施建设和政策扶持带来的机遇，创造条件、筑巢引凤，努力促成有市场、有效益的劳动密集型、环境友好型产业向中西部转移，在承接转移中发挥本地比较优势，进一步优化产业结构，做大做强有本地特色的产业经济。同时，改造提升传统产业，淘汰落后过剩产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。有了产业的兴盛，才能催生充足的人财物集聚，为当地群众带来就近就业、创业机会，开辟农民转变为城镇居民的新通道，为中西部地区的新型城镇化固本培元。
新型城镇化的一个重要内涵是绿色、低碳、环保。中部地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区，在承接产业转移、推进新型城镇化的过程中，要坚持节地节能、生态环保，务必保护好耕地资源、保护好生态环境，建设绿色低碳、和谐宜居的新型城镇。（车玉明）
60.如何加强城镇化管理创新和机制建设？
按照一般发展规律，当城镇化率超过一半时，往往是各种矛盾集中暴露的时期。如何破解城镇化过程中各种难题，推动新型城镇化更稳更好发展，离不开城镇化的管理创新和机制建设。对此，今年的《政府工作报告》提出了明确要求。
一、以《国家新型城镇化规划》为指导，做好相关规划的统筹衔接
规划是一种顶层设计，我国的城镇化速度快、规模大，迫切需要规划加以规范和引导。《国家新型城镇化规划》（以下简称《国家规划》）正在制定，这个规划将明确城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度改革和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。各省（区、市）要以《国家规划》为指导，结合本地发展，统筹经济社会发展、城乡、土地利用等多项规划，努力提高规划的科学性、权威性和严肃性。要严格落实规划公示各项规定，保障公众知情权、参与权和监督权，强化人大对规划的法律监督和政协的民主监督，使规划制定过程合法、执行有力。
我国幅员辽阔、区域差距大，推进新型城镇化不能一刀切。各地要从实际出发，着力解决本地区的重点和难点问题，在确定城镇化目标时，必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。规划一经批准必须严格执行，不得随意调整和变更，切实做到一张蓝图绘到底。
二、提高城镇建设用地效率
城镇化过程是城乡结构转换的过程，也是资源和要素在空间上优化的过程。其中，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。但当前一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低，建设用地利用十分粗放。据调查，全国平均每个城市有1.5个新城，城市人均综合占地110~130平米，大部分小城镇的人均综合占地高达200~300平米，远高于欧美国家水平。这种过度依赖土地出让收入和土地抵押融资，加剧了土地的粗放利用，不仅浪费了大量土地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也潜藏着地方债务等财政金融风险。
推进新型城镇化，一定要坚持集约发展、有序发展，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，加强土地管理制度创新，推进土地利用结构优化，提高土地利用效率。要优先发展公共交通，完善综合运输通道和区域交通骨干网络，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥交通网络对城镇化格局的支撑和引导作用。要完善各类建设用地标准体系，严格执行标准，切实提高工业项目用地产出强度和容积率。要建立健全一套城镇低效用地再开发激励约束机制，做到规划统筹、政府引导、市场运作、利益共享。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地，划定生态红线，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
三、保护历史文化和自然景观
现在，我国的城镇风貌大多一个样，一些城镇历史文化和自然遗产破坏严重，甚至出现了精神缺失的现象。推进新型城镇化,要发掘城镇文化资源，强化文化传承创新，发展有历史底蕴、地域特色的美丽城镇。要注重旧城改造中历史文化遗迹和传统风貌等的保护，促进城镇功能提升与文化文物保护的结合。加强历史文化名城名镇、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和发扬优秀传统文化，保护城镇文化记忆。
推进新型城镇化，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，按照宜居城镇和生态园林城市标准，保护天然水系、自然山体与城镇周边地区的植被，提升城镇绿地功能，加大社区公园、街头公园、郊野公园、绿地走廊等规划建设力度，让城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。各种城镇发展要依托现有历史文化和自然景观，提倡模式多样性，体现区域差异性，防止千篇一律、千城一面。
四、加强小城镇和村镇规划管理
农村的稳定与发展既是城镇化的前提，也是城乡统筹发展的重要目标。在推进城镇化建设的同时，要有重点地发展小城镇，加强新农村建设。但近年来，随着农村人口加速流出，大量房屋“建新不拆旧”，村镇土地利用粗放，农村水电路、环境卫生、垃圾处理等缺乏整体规划。深入农村腹地的小城镇，是传播城市文明和辐射农村经济的桥头堡，但基础设施比较薄弱，承载经济发展和居民生活的能力低，普遍缺少长远规划。
推进新型城镇化，建设社会主义新农村，要适应农村人口转移和村镇变化的新形势，科学编制县域村镇体系规划和村镇建设规划，建设各具特色的美丽乡村。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村、控制搬迁小型村的要求，在尊重农民意愿的前提下，引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活。在提升自然村镇功能基础上，保持乡村风貌、民族风貌和地域文化特色，保护有历史、艺术、科学价值的传统存量和少数民族村寨。
五、提高建设和管理水平
城镇建设水平是城镇的生命力所在。城镇建设要实事求是确定城镇定位，科学规划，务实行动，避免走弯路。要把集约、智能、绿色、低碳理念贯穿于城镇建设管理全过程，优先发展城市公共交通，加强市政公用设施建设，完善基本公共服务体系。要把防治污染和节约利用资源结合起来，建设绿色城镇，发展绿色建筑、绿色能源、绿色交通。要利用物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，实现信息化与城市经济社会发展的深度融合，促进智慧城市发展。要完善建筑质量管理制度，加强建筑标准制式化，加大建筑垃圾的回收和处理，进一步增强城镇经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理“城市病”。
在加强“硬件”建设的同时，也要提升城镇管理这个“软件”水平。要树立以人为本、服务优先的城镇管理理念，完善城镇治理结构，强化社区自治和服务功能，创新社会治安综合管理，增强防灾减灾应急能力，提升城镇社会管理水平，让我们的城镇居住安心、生活舒心、充满活力、宜业宜居。
六、探索促进城镇化健康发展的保障机制
城镇化既是经济发展过程，又是社会变革过程，涉及经济、社会、人口、生态等诸多领域，是个综合体。推进新型城镇化，必须加强顶层设计，改革和完善人口、土地、投融资、社会管理、生态环境等保障机制，为城镇化健康发展提供良好制度环境。今年，国家将在各省（区、市）选择2—3个市县和3—5个建制镇，重点探索农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。
从长远看，创新城镇化资金保障机制，要不断完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用。对于人口管理、土地管理、住房管理等城镇化保障机制，也要创新方式，尊重市场规律，不断建立和完善，逐渐形成有利于城镇化健康发展的保障机制。（李宏军）