十二届全国人大二次会议政府工作报告学习问答
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55.如何积极推进农村改革？
目前农业仍是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，亟需通过深化农村改革，为农业农村发展注入新的动力和活力。十八届三中全会决定提出了健全城乡发展一体化体制机制的重大举措，2014年中央一号文件对农村改革作出了全面部署，李克强总理在《政府工作报告》中强调要积极推进农村改革，我们要认真学习领会，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持因地制宜、循序渐进，坚持城乡统筹联动，坚持尊重基层和群众首创精神，力求在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展。重点是抓好以下几个方面：
一、深化农村土地制度改革
土地制度是农村的基础制度。农村土地制度改革涉及的主体和包含的利益关系十分复杂，必须在坚持农村土地集体所有制、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、坚持保护农民合法权益的前提下，审慎稳妥推进。一要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。我国农村土地承包关系总体是稳定的，但一些地方也存在承包期内随意调地、土地流转不畅和纠纷多发等问题，不利于发展规模经营和建设现代农业。要加快推进土地承包经营权确权登记颁证，真正让农民吃上“定心丸”。同时，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。二要完善农村宅基地管理制度。现行农村宅基地管理制度对确保农民住有所居发挥了重要作用，但也存在宅基地取得困难、违规现象点多面广、退出机制不健全等突出问题。要改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道。同时由于农村宅基地制度改革的复杂性和敏感性，要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，在试点的基础上逐步深入。三要加快推进征地制度改革。长期以来农村集体土地和城镇国有土地所有权地位的不对等，不仅导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，而且在实践中还引发了一系列社会矛盾。要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，缩小征地范围，规范征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权；改变对被征地农民的补偿办法，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，确保被征地农民长期受益。
二、构建新型农业经营体系
随着农村青壮年劳动力大量外出务工经商和农民纯收入中来自农业的比重逐步下降，“谁来种地”、“怎么种地”问题日渐突出。必须在坚持农户家庭经营基础性地位的同时，加快构建新型农业经营体系。一要发展多种形式规模经营。规模经营是现代农业的发展方向和重要标志。要加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。但土地流转速度不是越快越好，经营规模也不是越大越好。土地流转要坚持依法自愿有偿原则，确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。发展规模经营要与工业化城镇化进程和农业转移人口相适应，与农业科技进步和生产手段改进相适应，与农业社会化服务水平相适应。二要扶持发展新型经营主体。农民合作社、家庭农场、专业大户、龙头企业等新型经营主体是建设现代农业的重要力量，要在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面进一步予以倾斜。支持有条件的小规模农户发展成为专业大户、家庭农场，加大对新型职业农民的教育培训力度。鼓励发展专业合作、股份合作等农民合作社，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，推动企业与农民建立紧密型利益联结机制。三要健全农业社会化服务体系。适度规模经营加社会化服务是建设现代农业的重要途径。要大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，支持各类服务组织为农民提供便利服务。稳定农业公共服务机构，健全经费保障、绩效考核激励机制。创新公益性服务供给机制，通过政府购买等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。
三、完善农产品价格形成机制
以最低收购价和临时收储政策为主要内容的农产品价格调控体系，对促进农业发展和农民增收发挥了重要作用，但随着农业生产成本持续上升和越来越多的农产品价格开始高于国际市场，现行调控方式面临重大挑战。若不继续提高收购价格，必然影响农民积极性和生产发展，而继续提高收购价格，必然进一步加大进口压力，使得政府收储数量更多、库存压力更大、财政负担更重。必须完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。一方面，要探索建立农产品目标价格制度。政府事先在综合考虑成本、收益、供求等因素基础上确定农产品目标价格，当市场价格高于目标价格时补贴低收入消费者，当市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，一般情况下不再直接入市收购，让价格主要由市场决定。这涉及农产品产销各个环节和相关制度调整，操作难度大。鉴于大豆和棉花目前市场矛盾比较突出、生产区域集中、风险相对可控，2014年先启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，取得经验后再逐步推开。另一方面，要健全农产品市场调控制度。农产品价格一头是生产者一头是消费者，两头都是大民生。必须综合运用储备吞吐、进出口调节等手段，合理确定不同农产品价格波动调控区间，保障重要农产品市场基本稳定。要科学确定重要农产品储备功能和规模，强化地方尤其是主销区的储备责任，优化区域布局和品种结构；完善中央储备粮管理体制，鼓励符合条件的多元化市场主体参与大宗农产品政策性收储。要研究制定重要农产品国际贸易战略，加快农业走出去步伐，充分利用国际市场和资源，同时合理把握进出口的时机、节奏和力度，避免冲击国内生产和引发市场过度波动。
四、统筹推进农村其他各项改革
改革农业补贴制度，整合和统筹使用涉农资金，改革农业投资项目审批制度和管理办法，加大对粮食主产区的财政转移支付力度，完善粮食主产区利益补偿机制。深化农业科技体制改革，建立以企业为主的育种创新体系。探索农田水利等基础设施建设和管护新机制，推进农业水价综合改革。创新农村金融制度，强化金融机构服务“三农”职责，积极发展村镇银行，培育新型农村合作金融组织；加大农业保险支持力度，鼓励开展互助合作保险，建立大灾风险分散机制，探索农产品目标价格保险试点。稳定和完善草原承包经营制度，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，加快供销合作社改革发展。加快户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，全面实行流动人口居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动农业转移人口市民化。统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡基本公共服务均等化。创新扶贫开发工作机制，改革贫困县考核办法，实施精准扶贫。加强农村基层党的建设，健全基层民主制度，推动农村集体产权股份合作制改革，不断改善乡村治理。（李攀辉）
56.如何创新扶贫开发方式？
改革开放特别是新世纪以来，在党中央、国务院的正确领导下，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，贫困人口数量大幅减少，贫困地区群众生产生活条件明显改善，走出了一条中国特色扶贫开发道路。但也应清醒看到，目前全国扶贫对象规模依然很大，贫困地区农民人均收入不到全国平均水平的2/3，基础设施建设和社会文化事业仍严重滞后，已经解决温饱的群众因灾、因病返贫问题突出。同时，贫困地区大多生态环境脆弱，自然灾害频发，生存条件艰苦，人口受教育程度低，贫困问题呈现区域性、综合性特征。
全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。要从战略和全局出发，把扶贫开发作为关乎我们党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，摆到更加突出的位置，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐，确保实现《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出的奋斗目标。
当前和今后一个时期的扶贫开发工作，啃的是“硬骨头”，趟的是“深水区”，打的是“攻坚战”，我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传。要充分认识扶贫开发的长期性、艰巨性、复杂性，进一步增强责任感和紧迫感，通过改革创新，形成更加协调、更有效率、更可持续的扶贫开发新体制、新机制，以更加有力的措施、更加有效的组织、更加坚韧的毅力，扎实推进扶贫开发工作。
要加快推进集中连片特殊困难地区区域发展和扶贫攻坚。打好扶贫开发的攻坚战，要把集中连片特困地区作为主战场，国家扶贫资金和政策向这些地区倾斜，努力提升贫困地区基础设施和基本公共服务水平，积极引导产业转移和培育特色优势产业，通过区域整体开发，创造有利于“造血式”扶贫的大环境。加快落实集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，建立规划实施监测评估制度，确保任务举措和工程项目得到落实。把扶贫规划、城镇化规划、综合交通规划统筹起来，加快发展中西部交通设施特别是铁路，带动产业转移和脱贫致富。拓宽扶贫开发工作思路和视野，结合国家经济社会发展总体战略，因地制宜，多措并举。对于自然条件恶劣、生态环境脆弱、群众搬迁愿望强烈的地方，要切实保护好环境，探索生态移民、退耕还林、发展特色优势产业相结合的新路子。对于有开发条件的地方，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜培训转移则培训转移，提高开发式扶贫成效。
要创新扶贫开发工作机制。一是改进贫困县考核机制。利用好考核这个指挥棒，从主要考核GDP转向主要考核扶贫开发工作成效，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，促进贫困县干部特别是党政主要领导干部切实把主要精力放在扶贫开发上。二是建立精准扶贫工作机制。要切实摸清谁是贫困人口、贫困程度如何、为何贫困、怎样脱贫、谁来帮扶，然后逐户建档立卡，因户施策，做到精准化识别、针对性扶持、动态化管理，扶真贫、真扶贫，把“大水漫灌”变成“滴灌”，既节约资源，又确保扶贫到村到户。三是健全干部驻村帮扶机制。发挥驻村帮扶干部牵线搭桥、引资引智、参与管理等作用，把资金、技术、信息、人才等稀缺资源输送进去，增强贫困村的发展活力和动力。把驻村帮扶的成效和扶贫单位、驻村干部的政绩考核结合起来，建立激励机制，落实保障措施，实现驻村帮扶工作长期化、制度化。四是改革财政专项扶贫资金管理机制。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。向社会公示扶贫项目，逐步引入社会力量参与监督，让公共资金在阳光下运行。依法严管扶贫资金，对贪污侵占挪用等违法违规行为要严肃处理。五是完善金融服务机制。发挥政策性金融机构导向作用，重点支持贫困地区基础设施和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构增加对贫困地区的信贷投放和保险覆盖。在有效管控风险的基础上，积极扶持贫困地区合作性金融发展，发挥其贴近农民、灵活多样的优势。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。六是创新社会参与机制。弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，广泛动员各类企业、社会组织、个人以多种形式帮扶农村困难群众。建立有效的协调协作和监管机制，确保善款能直接用于扶贫对象，维护社会扶贫良好信誉。每5年以国务院扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰，营造全社会关心扶贫、支持扶贫的良好氛围。
要组织实施好扶贫开发重点工作。在继续做好整村推进、易地扶贫搬迁、以工代赈、就业促进、生态建设等工作基础上，抓好10项重点工作。一是村级道路畅通工作，到2020年实现具备条件的建制村通沥青、水泥路和通班车。二是饮水安全工作，到2015年解决《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》内贫困地区剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题，到2020年进一步提高农村饮水安全保障程度和自来水普及率。三是农村电力保障工作，到2015年全面解决无电人口用电问题。四是危房改造工作，到2020年完成贫困地区存量农村危房改造任务，解决贫困农户住房安全问题。五是特色产业增收工作，到2020年贫困地区初步构建特色支柱产业体系。六是乡村旅游扶贫工作，到2020年扶持约6000个贫困村开展乡村旅游，带动农村劳动力就业。七是教育扶贫工作，到2020年贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，基础教育办学质量有较大提升，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密。八是卫生和计划生育工作，到2020年贫困地区群众获得的公共卫生和基本医疗服务更加均等，服务水平进一步提高，低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。九是文化建设工作，到2020年全面实现广播电视户户通。十是贫困村信息化工作，到2020年自然村基本实现通宽带。通过实施好这些重点工作，不断提高扶贫开发质量和水平。
要举全党全社会之力推进扶贫开发，实行最广泛的社会动员。扶贫开发要充分发挥中国特色社会主义的制度优势，全党动手、全国动员、全社会参与，汇聚各方资源，采取综合举措，形成强大合力。各级党委政府，特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区党政领导班子和领导干部，要把扶贫开发作为首要任务，各级财政要加大对扶贫开发的支持力度，形成有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的扶贫战略和政策体系。扶贫任务重的县要选好配强扶贫部门领导班子，充实工作力量；扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。同时，要构建好的机制和办法，更为有效地引导社会力量参与扶贫事业，完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，在全国范围内配置好扶贫资源。
要更好地发挥政府和市场在扶贫开发中的作用。政府要在不断增加扶贫开发投入的同时，简政放权，转变职能。做好扶贫开发顶层设计，合理划分中央和地方扶贫事权，国家加大对跨地区重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和
基本公共服务；地方要优化整合扶贫资源，做好贫困群众技能培训、基本生活兜底、拓展致富门路等工作。在可以通过市场配置资源使扶贫开发更有成效的领域，政府要为市场主体创造良好环境，吸引各种资源要素向贫困地区配置、各类市场主体到贫困地区投资兴业。创新贫困地区基本公共服务供给方式，加大政府购买公共服务力度，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式，交给市场和社会组织承担。要着力激发贫困地区的内生发展动力，充分挖掘内部发展潜力，调动贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性。（贺达水）
57.新型城镇化“三个1亿人”指的是什么？
城镇化是现代化的必由之路。中国的城镇化是世界上规模最大的城镇化，与发达国家相比在时间上呈明显的“压缩型”，我国要在更短时间内走过发达国家城镇化走过的路，已经遇到和可能遇到的挑战会更多，必须从中国的国情出发，尊重城镇化的自身规律，走新型城镇化道路。
新型城镇化的核心在以人为本，实现经济社会一系列由“乡”到“城”的转变，通过发展经济、扩大就业、鼓励创业、完善社会保障、增进公共服务、促进公平正义等途径，建设成果共享、和谐包容、富有活力的城镇。新型城镇化应放在四化同步的大格局中来推进，以工业化为主动力，以城镇化为大平台，以农业现代化为根本支撑，以信息化为融合器。新型城镇化重在提升质量，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，优化城市内部空间功能，创新城市管理，防治交通拥堵等城市病。新型城镇化必须彰显生态文明，大力治理雾霾，加强污水、垃圾处理设施建设，建设绿色城市，创造宜居环境。新型城镇化应高度重视城镇的“灵魂”，保护历史文化，打造个性名片，使城镇更加多姿多彩。
城镇化本身极其复杂，新型城镇化又提出了许多新任务，在这种情况下，应当找准牵一发而动全身的关键环节，着重发力。现阶段，我国发展中涉及人口最多的问题主要有三个，也就是城乡发展差距、区域发展不平衡和城市内部二元结构：从城乡看，按户籍算2/3左右的人口在农村；从区域看，接近2/3的人口居住在中西部地区；从城市内部看，大量农民工长期融入不了城镇，不少群众居住在棚户区，加起来约占一半左右的城镇常住人口。这三大问题是新型城镇化过程中必须解决的重大课题。对解决这三大问题，群众的呼声高，各方面也有共识，应当重点推进。《报告》强调，今后一个时期，应着重解决现有“三个1亿人”的问题，也就是促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人口居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化。
一、推进农业转移人口市民化
这是新型城镇化不可回避、首当其冲的任务。在现有城镇常住人口中，有2.39亿农民工及其家属。如此庞大的人口长期处于“两栖”状态，在城乡之间钟摆式大规模流动，这不符合社会和谐稳定和公平正义的要求，不利于内需潜力的释放，也影响了“三农”问题的根本解决。
中央确定，到2020年使1亿左右长期进城务工经商的农业转移人口在城镇落户。这是必要的，也是可能的。从主观意愿看，据调查，70%左右的农业转移人口愿意落户城镇，这意味着目前的农业转移人口中，约1.6亿人想在城镇落户。从客观因素看，2012年约7200万农业转移人口是举家迁徙、或者在流入地居住年限超过5年，具备在城镇落户的能力，到2020年这一群体累计会超过1.2亿人。从政策因素看，2012年全国户口“农转非”人口数量已达894万人，今后几年随着差别化户籍制度改革力度的加大，每年会有更多人口实现户口的“农转非”。当然，未来几年农业转移人口还会继续增加，扣除今后几年落户城镇的约1亿人口，到2020年未落户城镇的农业转移人口估计仍有2.15亿人。
近年来，各地围绕户籍管理制度改革进行了积极探索，积累了不少经验。从目前情况看，小城市和小城镇的户籍放得比较开，不少中等城市也做了比较多的工作，现在问题的焦点和难点在像北京、上海这样的特大城市。推进户籍制度改革，要按城镇人口的不同规模，实行差别化的落户政策。总的原则是：小城市和小城镇全面放开，不再设置其他门槛；中等城市有序放开，大城市合理放宽，这两类城市可以设置城镇社会保险参加年限等要求；特大城市严格控制人口规模，可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道。各类城镇应根据综合承载能力制定具体的落户标准，并向社会公布，引导农民工落户预期和选择。与此同时，对未落户城镇的农业转移人口，推行居住证制度，让义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等基本公共服务逐步向城镇常住人口全覆盖。今年，要使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施好农民工职业技能提升计划。
二、加快棚户区、城中村改造
这是化解城市内部二元结构矛盾必须啃的“硬骨头”，关系民生的改善，关系经济社会的发展，也关系新型城镇化的水平和质量。据调查，目前全国城市和建制镇中，各类棚户区、危房以及没有管道自来水、没有厨房厕所的不成套住房，还有4000多万户，涉及约1亿人口。值得关注的是，一些城市还有不少城中村，成千上万外来人口集中居住在那里，许多还是大学毕业生。这些人是城市大家庭的成员，城市的发展离不开他们，应创造条件改善他们的居住状况。今年，全国各类棚户区改造要开工470万套以上，这是中央强调务必兑现的硬承诺。
推进棚户区改造，拓展资金渠道是关键。中央财政将继续加大对地方的补贴，国家财政性建设资金也将向这方面倾斜、支持建设相关配套设施。地方也应增加财政投入，同时落实好税费减免等政策。最重要的是创新投融资机制，完善政策性融资，为棚改提供更加稳定、成本适当的资金支持。还要确保工程质量安全、供给及时有效。棚户区改造的配套设施要及时跟上，使群众愿意入住、能够及时入住。
三、注重中西部地区城镇化
目前，东部地区城镇化率已超过62%，中部、西部地区分别只有49%和45%左右，中西部城镇化进程明显滞后。无论是促进区域协调发展、全面建成小康社会、实现现代化，还是增进各族群众福祉、巩固民族团结、维护国家安全，都需要加快中西部地区城镇化步伐，带动中西部地区尽快发展起来。
未来一段时期，引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化，是可行的。据调查监测，2012年中西部地区农民工总量为1.5亿人，其中约9000万人在中西部地区务工，约6000万人跨区域到东部地区务工。目前，部分农民工从东部返回中西部创业就业已成趋势，2012年已达727万人。从现在起到2020年，中西部通过本地区城镇化和产业发展，至少可以吸引4000万已在东部城镇务工的农民工返回中西部城镇就业定居。与此同时，可以创造条件解决约6000万已在中西部城镇农民工的稳定就业、稳定居住和公共服务改善等问题，两项合计约1亿人。当然，中西部地区在新型城镇化过程中，还会新吸纳一批农业转移人口。
中西部地区的城镇化，应按照国家主体功能区规划，有序推进重点区域开发，推进城市群、城镇化区域发展，形成新的增长极。同时，加快发展中小城市，发展一大批有特色的小城镇，使之成为区域发展的节点、城乡连接的纽带。
产业是城镇化的“火车头”。现在，东部地区产业呈加快转移之势，中西部地区可以大有作为，通过深化改革开放，创造好的环境，搭建好的产业承接平台。当然，应当承接有市场、有效益的产业，在产业发展中应保护好生态环境、保护好耕地资源。
基础设施是城镇化的基本支撑。国家将加快中西部地区铁路、骨干公路、重大水利工程建设，加强民航、水运、油气管道和输电通道等工程建设。中西部地区则需搞好配套设施建设，共同努力，把基础设施提升上去，为发展增强后劲。
解决好现有“三个1亿人”的问题，必须充分释放改革的红利，在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面，找准切入点，加快制度创新。按照中央要求，今年各省（区、市）选择若干市县和建制镇开展新型城镇化试点，重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索。（陈祖新）