十二届全国人大二次会议政府工作报告学习问答
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52.为什么要强调坚守耕地红线？
土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。土地问题中最为重要的是耕地。保护好耕地，坚守耕地保护红线，既是确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。
我国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界20%以上的人口。我国人均耕地面积不到世界平均水平的一半，人多地少的矛盾极为尖锐和突出，有限的耕地资源还在减少。耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。耕地资源短缺，已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素。今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出。我们既要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。唯一的出路就是实行最严格的耕地保护制度，保护和利用好每一寸土地，除此别无选择。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，贻祸子孙后代。
坚守耕地红线是保障国家粮食安全的基础。国以民为本，民以食为天。十三亿多人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事。粮食生产的基础是耕地。保证国家粮食安全，最根本的是要保护耕地。2013年我国粮食总产量迈上12000亿斤的新台阶，实现了“十连增”，主要农产品供给连续增加，但农产品需求增长的速度更快，供求关系一直处于紧平衡状态。近些年，不少农产品都需要靠进口来弥补缺口，这导致我国农产品国际贸易由过去的顺差转为逆差并呈快速增加态势，部分重要农产品自给率不断下降，其中粮食自给率已低于90%。2004年我国农产品贸易逆差为46.5亿美元，2008年突破100亿美元，2010年突破200亿美元，2011年突破300亿美元，2012年突破400亿美元，2013年超过500亿美元。2013年全国农产品进口增加5.7%，其中谷物净进口1358万吨，增长4.8%；大豆进口6337.5万吨，增长8.5%。根据净进口量和当年全国单产水平测算，2013年我国粮棉油糖四大产品净进口量相当于8.62亿亩耕地面积的产出量，比2000年增加5倍。
我国仍处于工业化、城镇化快速推进阶段，随着人口总量增长、城镇人口比重上升、居民收入水平提高和农产品的工业及能源用途拓展，全社会对农产品数量、质量、品种的需求将进一步提升，保障农产品总量平衡、结构平衡和质量安全的压力越来越大。适当进口一定数量的农产品，对保障我国市场供应、缓解资源环境压力是有利的。但是必须看到，对国际市场不能过度依赖。国际市场可贸易粮食总量有限，大量进口会带来价格上涨，引起其他进口小国的不满。尽管全球后备耕地资源理论值很大，但受地缘政治、生态环境、交通等基础设施制约，真正能开垦的并不很多。国际市场在很大程度上是全球粮食风险的集中释放地。粮食是一种特殊商品，消费稳定，而生产波动大，自然风险和市场风险相互交织。各主要国家为保护自身利益，在粮食国内市场和国际市场之间，都建有不同形式的防护墙，都将促进国内市场稳定作为重要政策目标，将粮食风险推向国际市场。因此，国际粮食价格的波动幅度，大大高于各主要国家的国内市场。在全球粮食紧张时，那些对粮食进口依赖程度高的国家，往往发生混乱，而那些粮食出口国往往会限制粮食的出口。如果我们的进口量过大，在真正需要粮食的时候，并不一定能够买到粮食。作为一个十几亿人的大国，一旦粮食出现大的问题，谁也救不了我们，即使再有钱、出高价也不一定能从国际市场上买得到、买得够，后果不堪设想。国内外历史上曾多次出现因农产品严重短缺，导致物价飞涨、社会动荡、现代化进程受阻的情况，代价巨大、教训惨痛，必须深刻汲取、引以为戒。因此，我们必须把保障国家粮食安全放在更加突出的位置，坚持主要依靠自己的力量解决好吃饭问题，牢牢地将饭碗端在自己手上，统筹谋划新形势下的国家粮食安全战略，始终把握粮食安全的主动权。做到这一点，要构筑稳固牢靠的国家粮食安全保障体系，就必须牢牢坚守耕地保护红线。
坚守耕地红线，要牢固树立保护耕地的意识。要从国家全局着想，为子孙后代负责，绝不能以过多占用耕地为代价来换取一时一地的经济增长。要建立耕地保护责任考核体系，把是否珍惜土地、保护基本农田，作为考核政绩的重要内容，列入任期目标责任制。要切实保护好基本农田，千方百计保住全国现有的基本农田，不折不扣地落实基本农田保护制度，基本农田要落实到地块和农户。基本农田一经划定，就是一条不可逾越的“红线”，任何地方和单位不得随意调整和占用。符合法定条件确需调整和占用的，必须报国务院批准。要全面加强耕地用途管制，坚决打击各种乱占滥用耕地的违法行为。在城乡建设上，要集约节约用地，尽量少占或不占良田；在监管上，要利用卫星遥感等技术手段，对必保的耕地进行全天候监测，对违法占地责任人严肃问责。要严格执行耕地占补平衡的制度，建设用地要尽量少占耕地，确需占用耕地的必须按程序严格审批，并补充数量、质量相当的耕地，防止占多补少、占优补劣。耕地占补平衡只能在本省(区、市)范围内进行，不能跨省进行。
耕地红线既包括数量，也包括质量。要采取综合配套措施，大力加强耕地质量建设，加大对退化耕地、新补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度，不断提高综合生产能力。完善耕地质量监测预警预报、耕地质量定期调查和耕地质量占补平衡制度，建立耕地质量监督管理机制、耕地质量建设长效投入机制。组织实施土壤有机质提升补贴项目，大力推广秸秆机械粉碎还田腐熟技术。采取综合配套措施加大对退化耕地、新补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度。在北方部分省开展专业合作组织、种粮大户集中堆沤秸秆试点工作。全面推进深耕深松。加大农业面源污染防治力度，积极支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业经营主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收等试点。
坚守耕地红线，还要大力推进节约和集约用地。目前我国土地利用效率较低，浪费现象十分严重，节约用地的潜力很大。解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地放在首位。要严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量。新上项目首先要利用存量土地。现在各个方面可以利用的存量土地很多，要加快盘活存量土地，禁止闲置土地。加大税收调节力度，提高土地保有成本，不能让囤积土地者发横财。要严格用地定额标准，工商业项目用地要规定单位土地投资强度和开发进度。要认真执行国家产业政策，对那些淘汰类、限制类的投资项目，要禁止或限制用地。大力推进土地利用集约化，引导企业提高土地利用率，鼓励建设多层厂房，开发区要积极推广标准厂房，提高土地容积率。鼓励利用荒地、废地等搞建设，尽量不占或少占耕地。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。
坚守耕地红线，要全面加强土地特别是耕地管理。不断完善用地审批制度、节约使用制度，规范土地管理程序，充分发挥卫星遥感、航拍航测等现代科技手段，充分利用社会舆论、相关部门信息平台等，加强政府监管。严格土地执法，严肃惩处各种违法乱占滥用土地的行为。（郭玮）
53.如何完善和强化农业支持保护政策？
经过多年努力，我国在加强农业支持保护方面取得了很大进展，初步形成了尊重市场规律、发挥政府作用、符合我国国情和国际惯例的农业支持保护政策体系。但与推进农业现代化和更好发挥政府作用的要求相比，不论政策力度还是政策效率都还有很大的提升空间。当前和今后一个时期，应着眼于提高农业综合生产能力、国际竞争能力、可持续发展能力，针对农业生产呈现的高风险、高成本和资源要素约束趋紧等阶段性特征，进一步加大对农业的支持保护力度，着力提高支持保护政策的精准性和有效性。
一是健全“三农”投入稳定增长机制。农业生产的基本特点和市场机制的基本属性，决定了财政在增加农业投入中的主导作用。随着我国经济发展转入中高速增长阶段，财政收入增速放缓，财政支出需要有保有压、突出重点。农业农村就是财政应保必保的重点之一，不管财力多么紧张，都要确保农业投入只增不减。2014年，中央财政预算安排的农林水事务支出达到6487.47亿元、比上年增长8.6%，中央基本建设投资继续向“三农”投入倾斜。地方各级财政也要把“三农”作为公共财政的支出重点，优先保证“三农”投入的稳定增长。强化农业支持保护，需要财政增加投入，但仅仅依靠财政资金是远远不够的，还要开动脑筋想办法，积极拓宽“三农”投入资金渠道。要在持续增加财政资金投入的同时，充分发挥财政资金的“四两拨千斤”作用，更大力度地实施财政贴息、以奖代补、保费补贴、风险补偿、税费减免等政策措施，带动金融和社会资金更多地投入农业农村。
二是完善农业补贴政策。作为强农惠农富农政策体系重要支柱的农业补贴，近些年在促进农业稳定发展、农民持续增收中发挥了特殊重要作用，但也面临着政策效应趋弱、精准性不强等问题。用好用足这一行之有效的农业支持保护政策工具，需要随着国家财力的增长逐步扩大补贴资金规模并及时完善实施机制。要在保持政策连续性和稳定性、确保已经给农民的实惠不减少的同时，按照稳定存量、增加总量、完善办法的要求，积极开展改进农业补贴办法的试验，在有条件的地方进行按实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴试点，以提高补贴的针对性和指向性。要在继续实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策的同时，将新增补贴向粮食等重要农产品、新型经营主体、主产区倾斜，以增强农业补贴对农业生产的直接促进作用。要加大农机具购置补贴力度，完善补贴办法，继续推进农机报废补贴更新试点，以加快农机更新换代步伐、提高农业机械化水平。要加大对农业防灾减灾稳产增产关键技术补助力度，实施好畜牧良种补贴政策，让农业生产的关键技术和薄弱环节得到更多支持。
三是建立健全利益补偿机制。农业承载多种功能、在经济社会发展中具有不可替代的基础作用，许多重要功能和作用的价值很难在市场上得到体现，发生的损耗也难以直接通过市场来弥补。只有建立健全利益补偿机制，让重视农业得实惠、从事农业有效益、保护农业不吃亏，农业的持续健康发展才会有保障。要加快完善主产区利益补偿机制，加大对粮食主产区的财政转移支付力度，增加对商品粮生产大省和粮油猪生产大县的奖励补助，降低或取消产粮大县直接用于粮食生产等建设项目资金配套，支持粮食主产区发展粮食加工业，鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地，使主产区重农抓粮的工作得到应有的财力保障。要抓紧研究基本农田保护补偿办法，支持地方开展耕地保护补偿，加大对深松整地、秸秆还田等农业可持续耕作技术推广应用的补贴力度，使提升耕地持续生产能力的努力得到应有的经济回报。要加快完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，加大公益林补偿、草原生态保护补助奖励政策力度，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制，使保护生态环境的付出得到应有的利益补偿。
四是加强涉农资金的整合和统筹。目前的财政支农项目设置过细、资金使用过于分散，很多项目和资金属于典型的“撒胡椒面”，并且还交叉重复，严重影响了财政支农资金的使用效率。要从财政预算编制环节入手，清理和归并整合涉农资金，集中用于农业现代化和新农村建设的关键环节，加快解决突出矛盾和问题。要把减少涉农项目审批管理层次作为转变政府职能的重要内容，改革项目审批制度，创造条件逐步下放中央和省级涉农资金项目审批权限，赋予地方更多统筹整合使用涉农资金自主权。要支持黑龙江省进行涉农资金整合试验，在认真总结经验的基础上，推动符合条件的地方开展涉农资金整合试验。要改革财政支农项目管理办法，加快项目实施和预算执行，把清理出的结余资金和超规定期限的结转资金盘活，由同级预算统筹限时用于农田水利建设。要加强专项扶贫资金监管，强化省、市两级政府对资金和项目的监管责任，促进县级政府切实管好用好扶贫资金。
五是理顺农产品价格形成机制。保护和调动农民生产积极性，让农民务农种粮有合理收益，最终还是要通过合理的农产品价格来实现。近些年，我们在粮棉油糖等大宗农产品上实行了最低收购价和临时收储等政策，在保护农民合理收益上发挥了积极作用。但随着生产成本持续大幅上升，越来越多的大宗农产品价格高于国际市场，使现行的价格政策和调控措施在保持农产品价格合理水平上面临着越来越严峻的挑战。有效化解这些挑战，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，基本方向是推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，探索建立重要农产品目标价格制度，健全主要由市场决定农产品价格、由补贴保障农民和低收入群体利益的机制。这一影响深远、涉及面广的重大调整，必须统筹考虑、稳妥推进。为确保各项政策有效衔接、平稳过渡，应在继续适当提高小麦、稻谷最低收购价和执行好玉米、油菜籽、食糖临时收储政策的基础上，先对部分品种在部分地区开展目标价格制度试点，待取得经验后再逐步推开。
六是加强农业基础支撑体系建设。这是农业增产的重要潜力所在，也是推进农业现代化的必然要求。要在坚持最严格的耕地保护制度和水资源管理制度基础上，大力加强高标准农田和水利设施建设，加快农业科技进步和创新，继续推进农业机械化，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。全面实施全国高标准农田建设总体规划，规范建设标准，探索监管维护机制，提升耕地持续增产能力。集中力量建设一批重大水利工程，抓紧解决好用水“最后一公里”问题，加快深化水利工程管理体制改革、创新水利建设投融资方式和渠道，健全农田水利设施产权制度和水资源收费制度，调动各方面参与农田水利设施建设和管理的积极性。深化农业科技体制改革，创新科技成果转化机制，加大农业科技创新平台基地建设和技术集成推广力度，推动发展国家农业科技园区协同创新战略联盟，推行农业科技特派员制度，提高农业科技创新能力和先进适用技术推广应用速度。着力推进大田作物全程机械化，积极发展农机作业、维修、租赁等社会服务，支持发展农机合作社等服务组织，加快推动以农业机械为重点的农业生产工具变革。（张顺喜）
54.夯实农业农村发展基础有哪些新举措？
为保持农业稳定发展、农民持续增收的好形势，2014年中央坚持把解决好“三农”问题放在各项工作重中之重的位置，公共财政坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长，从多方面采取措施，进一步加大了对农业农村的支持力度。
一、进一步完善国家粮食安全保障体系，支持粮食等重要农产品生产
把解决好吃饭问题作为治国理政的头等大事，着力构建新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。坚持不放松国内粮食生产，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。鼓励农民增加紧缺农产品供给。健全“菜篮子”市长负责制考核激励机制，完善生猪市场价格调控体系，支持牛羊肉生产的发展。强化农产品质量和食品安全监管，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。支持标准化生产、重点产品风险监测预警、食品追溯体系建设，加大批发市场质量安全检验检测费用补助力度。加快推进县乡食品、农产品质量安全检测体系和监管能力建设。严格农业投入品管理，大力开展园艺作物标准园、畜禽规模化养殖、水产健康养殖等创建活动。完善农产品质量和食品安全工作考核评价制度，开展示范市、县创建试点。
二、完善农产品价格形成机制，调动农民粮食生产的积极性
继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。2014年生产的早籼稻（三等）、中晚稻和粳稻最低收购价分别提高到每50公斤135元、138元和155元，比上年分别提高3元、3元和5元；小麦最低收购价提高到每50公斤118元，比上年提高6元。完善农产品价格形成机制，继续坚持市场定价原则，探索农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。完善农业补贴政策，按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。强化农业防灾减灾稳产增产关键技术补助。实施畜牧良种补贴政策。
三、加强农业基础设施建设，提高农业物质装备水平
我国不少地方水利基础设施薄弱、抗御水旱灾害能力不强、中低产田数量较多，这既是农业发展的瓶颈制约，也是增产的潜力所在。今后几年，国家将拿出更多资金，并改变“撒胡椒面”的投入方式，集中力量在水利建设方面干几件大事，特别是在中西部建设一批重大调水工程、大型水库和骨干渠网。大力加强高标准农田建设，加大对退化耕地、新补充耕地及新建高标准农田土壤改良和地力培肥力度。积极组织实施土壤有机质提升补贴项目，因地制宜，推广农作物秸秆机械粉碎、集中堆沤、还田腐熟等技术，通过保护性耕作、秸秆还田、施用有机肥等措施，恢复并提升地力。加快推动以农业机械为重点的农业生产工具变革，加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。启动深松整地试点，实行财政补助，鼓励农民进行土壤深松。积极采用现代信息技术手段，不断提高农业的水利化、机械化、信息化水平，带动农业生产方式转变。
四、推进农业科技创新，加快农业科技进步
加大科技自主创新力度，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。发挥市场机制的力量和政府的引导支持，加快农业科技成果的转化、推广和应用，促进科技与农业农村经济深度融合，着力解决“两张皮”的问题。着眼于发挥农业科研院所和高校在基础研究以及难以商业化的应用技术研究方面的主体作用，积极推动形成有利于创新创造的机制和环境，增强农业科研人员创新创造的动力。引导和支持企业成为农业应用研究和科技产业化的主体，研究促进农业科技企业加快发展、其他企业投资农业科技和引导农业科研资源向企业集聚的政策。着力调动基层农技推广服务机构和人员积极性，支持科研院所、高等学校、涉农企业和农民合作社、供销合作社等参与农技推广。逐步建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业。大力培养造就新型农民，加快发展农村职业技术教育和农村成人教育，构建职业农民队伍。
五、加强农业资源合理开发和环境保护，促进农业可持续发展
努力把过大的资源开发强度、过量使用的投入品、过多的污染物减下来。实行严格的农业资源开发监管制度、投入品生产使用监管制度、环境污染损害赔偿与责任追究制度，用制度促进农业可持续发展。鼓励和支持清洁生产技术推广应用，大力推广高效肥料和低残留农药，开展农业面源污染防治。加大测土配方施肥力度。开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理，推进规模养殖场畜禽粪便资源化利用，推广高标准农膜和残膜回收。发展节水农业、旱作农业、循环农业。编制农业环境突出问题治理总体规划，明确治理目标任务、重点地区和保障措施。启动重金属污染耕地修复，继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草，开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。要通过不断努力，使农业资源永续利用，既满足当代人需要，也为子孙后代留下良田沃土、碧水蓝天。
六、大力改善农村生活条件，完善农村社会保障体系
继续坚持把国家社会事业发展和基础设施建设的重点放到农村，促进城乡基本公共服务均等化。进一步放活农民，切实保障他们的权利平等、机会平等、规则平等，为农业生产的稳定发展、为农民不断改善生活条件提供基本条件，让发展成果更多、更公平惠及广大农民群众。开展村庄人居环境整治，编制村庄规划，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境。实施村内道路硬化工程，加强村内道路、供排水等公用设施的运行管护。提高农村饮水安全工程建设标准，加强水源地水质监测与保护，有条件的地方推进城镇供水管网向农村延伸。因地制宜发展户用沼气和规模化沼气。加快农村互联网基础设施建设，推进信息进村入户。继续加快发展农村教育卫生和社会保障等事业。按照保基本、补短板、兜底线的原则，逐步整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。随着国家财力的增长，逐步提高农村社会保障水平，最终实现城乡并轨、走向一体化，编织一张覆盖全民的社会保障“安全网”，使农民不管是在哪里，都能享受一样的基本社会保障，逐步推进城乡社会保障一体化。创新扶贫开发工作机制，改进对国家扶贫开发工作重点县的考核办法，提高扶贫精准度，抓紧落实扶贫开发重点工作，加快农村贫困人口的脱贫致富。（郭玮）