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2012年01月04日16:03 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

投资额度虚实

最先可能进入资本市场的，是养老金个人账户部分已做实的2000多亿元资金中的一部分

那么，市场的一片利好之声中，到底真正的蛋糕有多大？

此轮人社部主导的“社保基金投资管理体制”设计，不仅涉及个人账户养老金，还包括了养老金社会统筹账户的结余资金，同时兼顾工伤、失业、医疗、生育四大社保基金结余，共约2万亿元。如此巨额资金，是刺激外界神经的主要原因。

但在业内人士看来，并非所有社保基金都具有通过资本市场实现增值的投资需求，上述2万亿元中的绝大部分在短期内恐难以入市投资。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，个人账户养老金因个人退休后才会提取，符合长期投资的条件。而目前社会统筹账户采用“现收现付”的模式管理，虽每年略有盈余，但并不匹配资本市场长期投资的条件。

中国养老保险制度建立于上世纪90年代。目前强制性养老保险包括几大类别：城镇职工基本养老保险覆盖2.3亿城镇企业职工；2009年开始试点的新型农村社会养老保险，目前已覆盖1.3亿农村居民。2011年开始推广的、覆盖非企业职工的城镇居民社会养老保险，亦正在各地铺开。

中国养老保险制度实行社会统筹与个人账户“双账户”结构，始建于1997年。其中社会统筹部分，由企业按照工资总额的20%缴纳，统收统支，滚存资金进入财政专户，用于当期养老金发放，也就是“由正在工作的人，缴费供养已经退休的人”。至2010年，全国范围内，基本养老保险社会统筹账户结余1万亿余元。

个人账户部分最初按参保人工资的11%建立，其中个人缴费8%，企业缴费3%，一并记入个人账户，由企业代扣代缴。自2006年起，企业不再向个人账户缴费，改由参保人个人缴纳8%，财政按照一年期银行利率给出记账利息，产权连本带利属于个人，退休后按月发放。此种制度设计主要考虑的是，通过账户自身的滚动累积，减轻财政负担，提高制度可持续性。

但与制度设计初衷相悖的是，当年个人账户刚刚建立时，便被地方政府普遍挪用，用于发放当期养老金。有研究者测算，自1997年至今，由于个人账户被挪用而形成的空账规模约1.3万亿元。自2001年起，各地陆续展开做实个人账户尝试，以弥补空账。经过多年努力，截至2010年底，有13个省份宣称已部分做实个人账户，其做实部分资金共2039亿元。个人账户一旦被做实，因为其本身就是用于远期支付，需要长期滚存，因此具备强烈保值增值冲动。

除了个人账户部分，未来计划入市的还包括养老金社会统筹账户，总额超过1万亿元。但在不少学者看来，社会统筹账户的设计系“现收现付”，需要随时用于养老金支付，随着老龄化程度不断加深，这部分资金很快会被消耗殆尽，若进行长期投资，在制度上难以安排。

所以，有业内人士判断，最先可能进入资本市场的，是基本养老保险个人账户部分已做实的2000多亿元资金中的一部分。此外，随着新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险的推广，其个人账户部分累积的资金，也会产生增值冲动。据统计，截至2010年底，新型农村社会养老保险的个人账户部分资金已有387亿元，这部分资金亦具备入市可能。

值得一提的是，地方政府手中的养老金，已有部分委托全国社保基金理事会进行投资运营。

全国社保基金理事会成立于2000年，系国家战略储备基金的管理人，主要资源来源包括中央财政预算拨款、国有股减持划入资金等，用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要，并不用于当期养老金发放。

在国家层面的养老金入市制度空白下，此前已有部分地方政府将中央财政下拨的部分个人账户补助资金，委托给全国社保基金理事会进行投资运营。

自2006年12月，全国社保基金理事会正式开展个人账户中央补助资金投资运营管理，对象包括2004年开始试点做实个人账户的黑龙江、吉林，加上2006年展开试点的天津、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆，一共九个省份，首批受托资金104亿元。截至2010年底，全国社保基金理事会共受托管理九个省区市的个人账户资金权益余额达566.4亿元，这些资金2009年之前年均收益率达18.9%。

有学者认为，未来建立全国统一的养老金投资运营管理机构后，可能将上述委托全国社保基金理事会投资的资金收回。即便如此，目前具备条件入市的养老保险基金额度，并不如人们所预期的那么巨大。这或许可以解释，在养老金入市消息释放之后，A股市场仅有小幅反弹，随即恢复跌势。

全国统筹挑战

一些存在账户亏空的地方政府比较愿意交出管理权，而一些账户盈余的地方政府则比较迟疑，这还需要决策者加以通盘考虑

按照有关投资主体的初步方案，未来养老金入市制度面临的最大障碍是，中国养老基金当前持有主体极为分散，如何将这些分散的资金集中到全国统一的投资机构运营，确是难题。

自养老制度建立开始，中国养老基金一直存在统筹程度不高的问题，目前全国只有北京、上海、天津、陕西四个省市真正实现了省级统筹。此外的省级统筹只是在名义上实现，即通过很少比例的“省级调剂金”形式，以类似财政转移支付的方式调剂。

以广东省为例，2011年前11个月，广东社保基金结余1100亿元，其中约70%为养老保险基金结余，位居全国之首，但在“不缺钱”的广东，养老金省级统筹程度也不高。根据2009年《广东省企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，省级养老保险调剂金上缴比例为企业养老保险单位缴费的9%，这意味着，广东省一级能够统筹调配的养老金只有9%。

在现实中，真正的养老保险基金持有人，分散在市县一级的社保经办机构手中，并沉淀在财政专户中，其中又以县级为主。公开统计显示，中国养老基金的持有主体多达2000余个。

其实，中央政府一直将提高统筹层次视为政策方向，并计划于2012年实现全国统筹，但在实践中难度非同一般。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在目前中国地区经济发展差距巨大的情况下，“提高统筹层次将会导致效率很低下，有钱的地方不愿意交上去，没钱的地方特别愿意把受益人都交上去，甩掉发钱的责任，各地利益目标不同，意愿大小不同。”如果强行用行政手段提高统筹层次，可能带来效率降低，制度成本增加的风险，一个可能的后果就是受益人数会大幅增加，“如果中国在册的享受养老金的人数是1.3亿人，到时候可能就会变成1.7亿人，那多出的4000万，可能就是花账。这其实就是道德风险，形成逆向选择。”郑秉文说。

另外，在实践当中，哪一级统筹，就意味着哪一级政府要承担养老金发放的全部责任，这种情况下，省级政府自己提高统筹的意愿也不高。

出于现实的考虑，责任最小化，利益最大化自然成为地方政府的首要权衡的问题，他们既想要省级统筹的利益，又不要省级统筹的责任，于是就变成目前名义上的省级统筹，各省份成立省级调节金，有一定的权力，但责任还是在下面的市、县。

根据目前的初步方案，未来全国统一的养老金投资运营主体，并不设在人社部之下。这样一来，将分散在各级社保经办机构中的资金收缴集中，需要人社部的配合。而由于大部分个人账户资金系存放在财政专户中，也需要各级财政部门的配合，养老基金的集中面临着多部门协调，难度不小。

一位资产管理机构的人士指出，未来即使通过行政力量将各地经办机构管理的养老金加以统筹，并纳入统一管理，但因为各地个人养老金账户的结余不同，最终的利益分配可能存在隐患。他认为，一些存在账户亏空的地方政府比较愿意交出管理权，而一些账户盈余的地方政府则比较迟疑，这还需要决策者加以通盘考虑。

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