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投资主体初定
最有可能的方案是，新成立的投资运营主体将直接设立在国务院之下，新机构组建专业投资管理机构、研究队伍，同时接受人社部监管
养老金入市、尤其是个人账户养老金入市，其实已经酝酿多年。
中国的养老保险制度实行个人账户与社会统筹账户相结合的“双账户”制度。根据个人账户设计的最初设想，其收益率将与工资增长率持平，不断滚存增值，以保证养老保险制度可持续性。
但在现行体制下，个人账户资金多存入财政专户，按一年期银行利率计息。过去十年间，平均一年期存款利息仅2.88%，在最近几年3%至6%的通胀水平下，资金实际已经贬值。
中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔曾对17个省份进行调研，发现其中一些省份社保基金结余中的58%，竟是以活期存款形式存在，而仅将活期改为定期，每年即可多得利息200亿－300亿元。按照中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的测算，从1997年到2010年，养老保险基金的账面亏损额高达约6000亿元。
这一问题早已引起中央高层注意。2005年，国务院发布的38号文即已提出，国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法，但此后却未进入具体政策制定步骤。
直到四年后的2009年，人社部才着手起草《养老保险个人账户基金投资管理办法》。按彼时政策设计框架，做实的个人账户养老金由省级社保经办机构实施投资管理，并参照企业年金做法，将投资渠道扩展到股票、企业债和金融债等。
具体而言，整个投资制度将采用信托方式进行，即各省成立社保基金理事会作为委托人，代表省内的养老金领取人，通过市场化的招标方式，选择基金管理公司作为受托人，再选取大型商业银行作为账户管理人，管理资产。以此结构形成对各方制约，以保资金安全，使受托人——基金公司动不了钱，托管人——银行可以动钱，但不能做投资决定。
可惜，这套相对完善的方案尚未公开，即告流产。据接近当时决策的人士介绍，主要原因是各部门出于各自立场，难以达成一致：由于个人账户存在大规模空账，若要进入资本市场，财政必须加大支付，填补个人账户亏空，因此财政部态度比较消极；而当时全国做实的个人账户资金仅1000多亿元，规模不大，全国社保基金理事会希望全盘接手运营，因而反对草案中的市场化竞标方案。各省份对此方案也态度不一。
与此同时，中国社会的老龄化进程加快，养老金累积贬值加速。双重夹击下，2011年，养老金入市重新被提上日程。此次由人社部牵头，中国证监会、全国社保基金理事会等部门参与，开始设计新的“社保基金投资管理体制”。到2011年下半年时，国务院副总理张德江与人社部有关人士座谈讨论，最终从三套方案中初步选定一套重点完善。
据《财经》记者了解，目前初定的方案为，设置一个全国统一的投资运营主体，所有省份经办机构的地方社保资金将被统筹起来，交由这一投资主体进行管理。据知情人士透露，该机构可能类似中国投资有限责任公司这样的准商业机构，由其成立专业的投资管理队伍，对资金进行投资运营，并承担保值增值责任，整套方案仍与企业年金投资管理体制类似，采用信托制度。
这意味着，2009年人社部方案中，拟让各省分别设立投资运营主体的设想已被放弃。接近决策层的人士表示，在研究者看来，各省份成立养老金投资运营主体，分别招标选取基金公司的方案，可以确保一定的市场竞争，避免基金公司面对委托人时地位不对等。
但在决策层看来，各省养老金结余情况不一，投资能力亦有很大差别，同时易受本地政策变动影响，难以掌控。本着“安全第一”原则，国务院倾向于设置全国统一的投资运营主体，放弃了分省方案。有学者分析，对中国现实来说，这可能是更易保证资金安全的选择。
接下来，全国统一的投资运营主体究竟花落谁家，成为最大的争议点。
其中，人社部希望新机构挂靠于本部门之下，并筹谋已久。接近人社部的人士表示，自一年多前，人社部即已开始筹建自己的投资运营机构，并计划依托其下属事业单位——社会保险事业管理中心来组建团队。但人社部的弱点明显，其并无直接的投资经验，也无专业人才储备，因此决策层对其投资能力、确保资金安全增值的能力，有所怀疑。
另一个竞争者全国社保基金理事会亦在大力争取，希望接手投资权。相较于人社部而言，全国社保基金理事会成立十余年来，保持着年均收益率超过9%的业绩，投资经验相对丰富。但一个现实问题是，地方养老金分散在人社系统的各个社保经办机构之下，若将投资权交给全国社保基金理事会，能否得到人社部的全力配合，则充满不确定性，未来统筹资金有可能举步维艰。
接近决策层的人士表示，几经斟酌，最有可能被接受的方案是，新成立的投资运营主体将直接设在国务院之下，新机构组建专业投资管理机构、研究队伍。这一方案中，人社部的主要职责是资金监管，以及投资管理方案的政策制定、风险管控、信息披露等细则的落实和监管。此外，人社部、财政部、地方政府将采用管理委员会或理事会的模式参与投资主体的管理。
“目前的方案是一个通盘考虑、各方平衡的结果。”上述人士表示。
但此种方案亦有令人顾虑之处，新设立的专业机构能否彻底摆脱行政化管理束缚，能否以市场化薪酬吸引好的投资管理人才值得关注。此外，巨额资金管理的道德风险亦需防范。