基层政府职能尚未发生根本性转变

县乡政府承担着农村基本公共服务最直接的责任。然而，各级地方政府之间的财政关系，包括省、市（地区）、县、乡之间的关系，尚未按照基本公共服务均等化的要求完全理顺。财政层级过多，使各级政府之间财政转移支付、财政补贴和资金支出责任很难理顺；省、县财政之间的非直接关系削弱了省级财政通过协调地方财政保障基层公共服务供给的能力 。

基层政府不仅肩负着基本公共服务供给责任，也承担着领导地方经济发展的任务，由此扩大地方税源，增加财政收入。地方政府往往把经济发展责任当成首要责任，忽视公共服务型政府的改革目标。由于历史原因，乡镇政府仍然聘用大量人员从事基本公共服务的筹资、生产、管理与监督。政府保障基本公共服务并不意味着需要包揽基本公共服务供给的所有环节。它们可以与社会组织合作或与私人部门合作，形成基本公共服务供给的合作伙伴关系。

乡镇政府改革对于基本公共服务均等化至关重要。要降低基本公共服务成本，提高效率，必须加快基层事业单位的改革，把农村基本公共服务当成乡镇政府的主要责任。实现这一目标还有很长的路要走。