基本公共服务均等化缺乏总体战略规划

中国政府对逐步实现基本公共服务均等化已经作了明确的承诺，但目前还没有一个综合性的均等化规划来实现这一承诺，也缺乏兑现这些承诺的时间表。公共服务差距的根源比公共服务本身更加复杂，涉及的问题包括财政体制，制度结构和政府行政管理体制等。比如，财政改革对基本公共服务的经费具有重大而直接的影响；地方政府职能转变以及各级政府之间的关系的进一步理顺也将直接影响公共服务供给。但是，目前还没有一套清晰的、以基本公共服务均等化为首要目的财政体制和行政管理体制改革的具体实施方案。

基本公共服务之间是相互关联的，卫生服务受社会保障制度改革的影响，卫生服务与义务教育通过校园营养计划和公共健康服务（例如免疫）联系在一起。一个切实可行的基本公共服务均等化战略规划，不能只把各个单项基本公共服务政策简单罗列在一起，而是需要一个相互协调、相互配套的政策体系。

基本 公共服务的供给涉及到从中央政府到偏远乡村基层的成千上万个政府机构、民间社团和个人组织。例如，中国的公共卫生和基本医疗服务涉及到18个部委，这些部委都需要参与公共卫生和基本医疗领域的改革战略设计。如果缺乏充分的统筹协调，部门政策的不一致、甚至相互矛盾的情况不可避免，有可能使缩小基本公共服务差距的努力收效甚微，甚至进一步扩大基本公共服务的差距。

基本公共服务均等化缺乏完善的法律框架

目前，不同基本公共服务的立法差异很大 ；各级政府都出台了尚未进行充分协调的政策、法规和规定。不同的体制会导致不同的结果。以养老保险为例：目前没有全国统一的制度安排，中央政府通常只给出一些原则性的指导意见，地方根据自身财政能力和偏好制定政策和规定，导致城乡之间、地区之间和不同产业之间在参保资格、政府投入、覆盖率、保障水平和实施上的显著差异。不同地区的制度安排不同，不可避免地进一步扩大基本公共服务的地区差距。

其次，现有的基本公共服务立法层次不够高，权威性不够，许多还是部门或地方规定。例如，义务教育虽然有义务教育法，但执法存在着严峻挑战。1995年的《教育法》规定，教育经费占GDP的比重，应该随着国民经济和财政收入的增长而不断提高。国务院关于建立城镇职工基本医疗保险的决定规定，该保险应覆盖所有企业、机关、民办非企业单位，但是否包括乡镇企业和城镇个体企业由地方政府决定。虽然大部分地方政府都将后两者包括在城镇职工基本医疗保险范围内，但在实际操作中对参保资格都附加了限制性条件，常常把很多员工为农民工的小企业职工排除在外。地方自主权使基本公共服务供给非常灵活，却使实现全国统一的目标很困难。

第三，公共财政法律法规尚不完善。充足的财政资源对基本公共服务均等化至关重要。但作为财政能力重要来源的财政转移支付仍然以财政部1995年颁布、2002年修订的《过渡期财政转移支付办法》为依据。法律的不确定性是一个很大的问题，缺乏转移支付数量和周期的制度保障，导致转移支付的不稳定和不可预见，使基本公共服务支出高度依赖地方经济的发展。另一方面，也使中央和省级财政均衡地方财力的作用难以充分发挥。