从2006年改革的实际进程看，改革在多方面不到位，改革推进的主要困难在于行政管理体制改革的滞后。根据我院2006中国改革问卷调查报告显示，有80.90%的专家认为全面落实科学发展观，行政管理体制改革是最为关键的体制保障。

1.以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革已经成为全面制度创新的重点。

由于改革发展新阶段的突出矛盾有了明显变化，今天行政管理体制改革的着眼点与以往不同。无论是转变经济增长方式和加强公共服务职能，还是改善公共治理结构，都要把全面落实科学发展观作为基本目标。

（1）这次行政管理体制改革面临的背景和以往相比发生了深刻变化，应当按照经济转轨和社会转型的现实需求进行总体设计和统筹安排。

——从经济领域看，我国面临着经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。这意味着新阶段行政管理体制改革的着眼点，已超出以往以政企分开为基本要求的职能转变，而是为经济增长方式由政府主导向市场主导转变作出相应的制度安排。

——从社会领域看，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾越来越突出。这对新阶段行政管理体制改革提出了新的要求，需要从体制上解决公共资源优化配置的问题，确保政府成为基本公共服务的主体，并发挥主导作用。

——从政府自身建设看，面对行政成本不断膨胀、行政效率低下和体制机制性腐败增多等问题，需要改善公共治理结构。政府还要尽快完善工作方式和运行机制，建立强有力的行政系统，使自身建设与全面落实科学发展观的要求相适应。

（2）从经济社会发展的内在要求出发，新阶段行政管理体制改革的基本目标是政府转型。

我国的改革开放走到今天，市场经济体制的基本框架已经形成，各类企业已成为经济建设的主体。在这种背景下，政府继续扮演投资建设主体的角色将造成大量的经济社会矛盾。为此，新阶段行政管理体制改革的实质，就是要实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

——以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，完善市场经济体制。这就要求政府由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障。

——以基本公共服务均等化为重点，强化政府在建立公共服务体制过程中的主体地位和主导作用。这就要求政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能。——以强化政府自身建设和改革为重点，改善公共治理结构。这就要求政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。

（3）以全面履行政府职责、规范约束政府行为为主要内容，推进新阶段的行政管理体制改革。

从改革实践看，政企分开、政资分开、政事分开等都很重要，机构改革也很重要。问题在于，在部门利益、地方利益和行业利益的诱导下，这些改革的目标都难以实现，甚至还会出现改革的扭曲变形。就是说，面对现阶段突出的矛盾和问题，要把履行政府职责、规范约束政府行为作为行政管理体制改革的重大任务。例如，在政府基本公共服务责任不到位的情况下，在教育、医疗卫生等领域推出的一些改革就有可能演变成政府“甩包袱”，从而使改革走形变样。因此，在改革方案的具体设计上，特别是在行政管理体制改革的实际推进中，要十分强调政府自身的职责所在，并由此严格约束规范政府行为。

2.转变经济增长方式的迫切性和现实性，要求政府加快由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变。

我国可持续发展问题的 “症结” ，主要在于政府主导型的经济增长方式。这种经济增长方式在市场竞争机制和市场主体的形成过程中发挥了重要作用。问题在于，它在近几年的实践中已弊多利少，难以为继：助长了投资过度、产业结构恶化；使地区、城乡间发展严重不平衡；降低了就业增长率；加剧了能源供求矛盾等。我院2006年改革调查问卷显示，79.04%的专家认为实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的基本条件已经成熟。

应当看到，我国已经确立了市场经济体制的基本框架：企业（尤其是民营企业）已成为市场经济的主体；市场在资源配置中的基础性作用大大提高，产品和服务的价格机制基本形成；经济全方位对外开放。在这个大背景下，政府的经济职能不应再是直接投资搞建设，而是要通过提供良好的经济性公共服务，为经济可持续发展创造良好的政策和制度环境。

（1）按照经济增长方式转变的要求，有效地履行政府的经济调节职能。

——适应经济增长方式转变的新形势，下一步应重点改善和加强政府的经济调节职能。——要加强政府中长期战略规划职能。近些年，中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性，在保持宏观经济稳定中的作用越来越大。宏观经济波动在很大程度上是由经济政策缺乏预见性和连续性所致。为此，建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。

——提高货币政策在经济调节中的地位。利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具。为此，应当明显增强央行的货币政策决策职能，并由此完善央行运行的体制机制。

——确保经济信息统计的准确性。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以进一步增强经济信息的客观性。

（2）强化政府的市场监管职能。

我院2006年改革调查问卷显示，72.75%的专家认为，当前政府在履行经济职能方面的突出问题是市场监管不力和过多干预并存。最近几年，药品、食品安全等方面的问题越来越严重，有些已经触及了社会公共安全的底线。为此，应尽快从体制机制入手，提高政府市场监管效能。要保证市场监管的统一性。实行市场监管的垂直管理。例如，把处于直属机构和事业单位中的监管机构纳入国家行政序列，受国家行政法和相关法规的规范和约束。建立国家层面的市场监管委员会。针对市场监管中多头参与和监管不到位并存的现状，要加强市场监管的统筹协调，整合各监管部门的力量，提高监管效率。实现由分业监管向综合性监管的过渡。以金融业为例，混业经营大势所趋，应尽快实现由分业监管向综合性监管的转变。

（3）加强国家的经济战略职能。

——我国已经成为世界上第四大经济体，加强国家整体经济战略的任务比以往更为紧迫。

——大大强化国家能源战略职能。我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此，应当尽快组建国家能源委员会，专司国家能源战略职能。此外，最大的三家国有控股能源公司既有执行国家能源战略的某些职能，又都是海外上市公司。这样，不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾。由此，尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重大的现实需求。

——强化对外经济战略职能。我国是世界第三大贸易国，但政府的对外经济战略职能还比较薄弱。虽然履行对外经济战略职能的部门是商务部，但是相当一部分政策的制定和责任落在其他相关部门。为此，建议由商务部专司国家对外经济战略职能，以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。

——将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用，与此相对应，国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分。为此，建议成立国有资产管理和工业部，专司国有资产战略管理职能。这样，既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能，又可以有效地发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。

（4）扩大国家的环境保护职能。

2006年度中国公众环保民生指数显示，有86%的公众认为，环境污染对人的健康造成了很大的影响。39%的人认为，环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响。越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活，而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存和发展。因此，应当大大强化各级政府的环境保护职能。要在发挥中央地方两个积极性的基础上，强化中央对地方环境保护的监管职能。严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向。为强化国家的环保职能，建议成立国家环境委员会。要探索绿色GDP评价体系，使其逐步成为评价地方政府经济业绩可操作性的指标体系。

3.适应全社会公共需求的全面快速增长，需要大大强化政府在公共服务体制建设中的主体地位和主导作用。

应按照十六届六中全会精神，把“创新公共服务体制”作为行政管理体制改革的基本目标之一。

（1）尽快实现中央地方关系由“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。

——现行的中央地方关系，使各级政府把主要精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，建立公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，应当尽快为中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变创造条件。

——规范和完善转移支付制度。逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助，清理和规范专项转移支付，增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度符合基本公共服务均等化的总体要求。着力调整中央财政支出结构。

——减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例，明显加大中央财政对农村基本公共服务的投入力度，明显加大中央财政对中西部基本公共服务的投入力度。

——培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源。例如，积极探索开征物业税，使其成为地方政府履行公共服务职能的稳定税源；改革资源税征收办法，提高地方政府财力；将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。

（2）严格划分各级政府的公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配。 中央原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能。应尽快制订全国范围内基本公共服务的最低标准，建立公共服务的评价体系。按照事权与财力相对称的原则，尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。着力提高县乡基层政府财力，使县乡基层政府能够切实承担起公共服务职能，切实为农民提供基本而有保障的公共服务。对中央地方共同承担责任的公共服务，应责任清晰，分工明确：逐步改变双重管理的做法，属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内的事项由地方统一管理。此外，着眼于提高公共服务供给效率，扩大“省管县”体制的试点范围，争取在缩小行政层级方面有新的突破。

（3）以保障基本公共服务供给为重点加强政府公共服务机构建设。

现行政府公共服务机构设置与有效履行公共服务职能的要求不相适应。政府公共服务机构不健全、公共服务信息管理系统不科学、公共服务人才队伍配备不合理的问题仍然十分突出。因此，在纵向上，要尽快改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。借鉴国际经验，加强上下级之间的分工与协作，以提高公共服务供给效率。在横向上，要克服公共服务管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮的现象。应尽快整合和优化同级政府行政组织资源，按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构。

（4）以公共服务为导向的干部政绩考核制度。

近几年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍。这些现象反映出的深层次原因，在于干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面，我国现行的干部考核指标体系中，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，现行干部政绩考核制度很难反映老百姓的声音。增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。“十一五”时期应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。

4.从政府自身建设与改革所面临的问题看，改善公共治理结构越来越成为行政管理体制改革的重大任务。

政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关。近年来，无论从宏观经济调控，还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看，公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步。为此，改善公共治理结构越来越成为行政管理体制改革的主要任务之一。

（1）按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。

当前，中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍，有的综合性部委集中了过多的决策权，削弱了其他部门的决策权，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，并成为产生机制性腐败的因素之一。从我国的基本国情出发，推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，确保决策科学、执行有力、监督有效。国务院所属机构可考虑进一步整合，拓宽主要部委的职能，逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。

（2）规范各级政府的经济职能与社会职能，建立强有力的工作系统。

1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上指出：“要建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。当前，实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同。改革开放初期，政府工作系统的基本任务是强化经济建设职能。当前的问题是，科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针，但从整个行政系统内部情况看，各级政府的主要任务仍是履行经济职能，而履行社会职能的权力相对分散，也相对薄弱。因此，应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能，以强化行政系统自上而下的一致性。

（3）建立有效的政府监督体制。

我国的行政监督主体不仅有行政机构自身,还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，机构多，渠道多，但监督力量过于分散，监督的协调性、配套性比较差。从而，需要从内外两个方面来有效监督政府。在政府行政体制框架内，应当将监督机构与执行机构、决策机构分开，强化监督机构的权威性。要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。进一步完善行政复议制度，建立政府履行层级监督责任和自我纠错机制。同时，完善行政外部监督体制。推行政务公开，充分发挥人大、政协、司法机关和开云网页版-开云（中国）官方在线登录舆论的监督作用，认真接受群众监督。

（4）有效控制行政立法规模，严格规范行政立法程序。

据统计，20年来全国人大通过的法律有75%～85%是由国务院各部门提出来的。此外，行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章，具有类似于法律的约束力。在行政立法程序尚不规范的情况下，行政立法很难摆脱部门利益、行业利益的局限，也给改革攻坚造成了很大的难度。未来几年，要从总体上控制和缩小行政立法的规模，并且严格规范行政立法的程序。严格限定授权行政部门的立法起草范围，限制行政部门订立行政法规和部门规章的范围。增强全国人大的立法权威，尽快制定程序法，以规范行政立法的程序。扩大行政立法过程中的公众参与机制，推行开门立法、建立立法回避制度、立法公开制度和立法参与制度。此外，应尽快建立行政立法审查和撤消机制，废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。在审查程序中，应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用，可以考虑在全国人大设立专门委员会，对行政立法进行监督和审查。

新阶段的行政管理体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点。因此，在改革基本方向明确的前提下，综合设计行政管理体制改革的总体方案相当重要。在总体方案设计科学的前提下，才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施，才能够使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进。行政管理体制改革还要把握改革时机，成熟一项推出一项。新阶段的行政管理体制改革不是一般性的机构改革和职能转变，而是要实现政府转型。要使政府转型能够保持连续性，能够有所作为，应当坚持成熟的改革先行的原则，成熟一项做一项。例如，大部制的实行可以逐步推进。当前，整合交通、铁路、民航等部门，建立交通运输部的时机相对成熟，可以先行推出。

应当看到，在改革进入全面制度创新的阶段，尤其是全面利益关系调整的关键时期，改革的综合协调是顺利推进改革的前提。我院2006中国改革调查报告显示，高达94.05%的专家认为当前部门利益化问题突出，制约了行政管理体制改革的进程；有84.6%的专家认为当前有必要加快建立高层改革协调机制，以加快推进改革攻坚。可见，当前的改革既需要高层次、利益超脱的改革协调机构设计改革的总体方案，又需要权威性的改革协调机构在改革的实际进程中打破局部利益和既得利益的约束。为此，建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构，建立利益超脱的改革协调机构，从全局的角度规划和协调改革。

【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：迟福林　中国（海南）改革发展研究院执行院长、教授】