以五级政府改革发育中国的制度文明

    按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑将会对政府的管理和运行产生深远影响，但需冷静地看待大部制改革。尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在我国这样的体制下，究竟能否奏效？实行大部制管理后，能否建立起有效的权力约束机制？在机构设置方面，如何与政府的大部制实现无缝对接，做到机构不重复、职能不重叠？是激进式改革，还是分步推进……

一个家庭如果又种草莓又种苹果，就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。（资料图片）　

    所有这些，都还是未知数。

    当前问题的关键在于，在大部制改革中如何合理而科学地建构起一个权责体系。因为，长期以来的现实是，在一些行政部门里，部门领导是有责任的，但没有实权。在中央和地方中，中央掌握了60%至70%的财权，而管的是30%至40%的事务；60%至70%的事务是由省级以下的政府在管，而他们只掌握着30%至40%的财权。显然，中央和地方在财权和事权上要形成一个什么样的权责合理配置关系，尤为重要。

    石亚军认为，首先必须肯定现行的行政管理体制在总体上起到的积极作用，如果否认这一点，是不客观的。同时还必须承认，现行体制存在的诸多问题正制约着政府合理职能的履行和公共价值的发挥。

    如果不改革，继续深化经济管理体制改革、教育管理体制改革、医疗卫生管理体制改革、文化管理体制改革、科技管理体制改革和社会管理体制改革，都将会遭遇重重困难。

    因此，对于当前的形势，石亚军的理解是，一方面要认识到，一些问题是长期以来历史、文化原因形成并固化的；另一方面，不管在哪个领域、哪个层面、哪个环节存在的问题，都涉及多方面的复杂原因，要解决这些问题，需要靠理性和智慧。

    在他看来，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，其“总体”，既是一个层级概念，又是一个领域概念；既是一个时间概念，又是一个空间概念。

    石亚军说，就现行的行政管理体制而言，我国行政管理体制中的五级政府已经形成了因果链。换言之，现在的五级政府已经形成了内在的、胶着的关系，发生在某级政府里的问题，都能在其他层级政府上找到影子和症结。因此，当下的改革不应仅仅停留在中央层级，在考虑中央的时候，就要考虑五级政府的改革，在制订方案时应充分考虑五级政府的衔接，不能只顾及一两个层级，而不顾及其他。

    行政管理体制改革不仅是职能和机构的简单调整，还得考虑包括行政管理体制中其他相互联系、相互制约、相互作用的领域。因为，各个领域中的问题都是相互关联的，不光是组织结构的问题，还有行政体制职能、机制，以及责、权、利、关系等问题。石亚军独到地认为，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本症结和最终缘由，着力理顺四者之间的关系，便抓住了解决问题的关键。他说，行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规则、程序三个要素。

    行政体制在实际中的运行，既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供规范化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规则、程序的苍白，从而使行政体受制于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，受制于标准模糊、规则随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。

    他认为，压根找不到一套适用于所有国家、十全十美的行政改革方案。特定的改革方案解决的是特定国家在特定经济社会发展阶段存在的行政问题，我国的改革方案，一定要着力于解决本国的问题，解决当前的主要问题，并为今后的深化改革创造合理的制度基础。也就是说，总体方案需要进行顶层设计，要有近期、中期和长期的总体考虑，得从长计议。从空间上来说，中国幅员辽阔，各地区情况差异较大，总体方案应该在中央和地方政府之间、各个地区政府之间，充分兼顾同一性和差异性、普遍性和特殊性。

    只有这样，才有可能发育一个适应中国市场经济环境的科学而合理的制度文明。这也应该是此次大部制改革的逻辑起点和价值终点。