权在上责在下传统管理体制的隐痛

    党的十七大报告提出政府大部门体制的构想后，围绕即将启幕的大部制改革，目前国内学者从不同的维度进行了学理及实践层面的理性探索。

    2007年暑期，由中国政法大学牵头实施的一个名为《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》的国家社科基金重大课题调查，在全国铺开。据称，对我国行政管理体制现状进行全国性调查，这尚属首次。

    石亚军透露，此次调查，其目的就是要了解各级政府的职能设置、权力配置、权力关系、职权运行机制的现状和存在的问题。为此，他们按照社会调查科学抽样的原理，最终确定了各级政府职能、政府机构、政府间的关系、政府的运行机制、人事制度、法治政府、行政文化、公共财政和社会自治等11个一级指标、50余个二级指标构成的指标体系，并选取了东部、西部、中部、东北部四大地区的14个省、市、自治区，走访了省、市、县、乡四级政府。目前，该课题组已完成了14个省、市、自治区四级政府和香港、澳门特区政府的大规模调查。

    “目前我们的政府权责关系脱节比较严重，要么权力很大，缺乏责任约束，要么责任重大，没有权力配套。突出表现在两个方面：在政府内部，权力在下面，责任在上面；在中央与地方政府之间，权力在上面，责任在下面”，石亚军说，通过这次大规模调查可以得出这样的判断。比如行政机构垂直管理从一个侧面折射出这一问题，最初实行的是双重管理，但当国家发展要求与地方政府经济发展要求相互冲突时，许多执法部门便遇到了一个难题，“顶得住的坐不住；坐得住的顶不住”。因为，地方政府掌握着这些部门负责人的“乌纱帽”。后来，为了解决中央政策执行难的问题，中央将一些执法部门实行垂直管理，比如审计、工商、环保、质监、海关，等等。这种垂直管理确实具有一定的积极意义，但也存在弊端，出现了“看得见的管不着，管得着的看不见”的新问题。中央政府管得着，但看不见；地方政府看得见，但又管不着。又比如某些部门掌握了很大的项目审批权，由于缺乏正确的授权机制、标准和规范的程序，导致在审批过程中随意性较大，想给哪个省、哪个市、哪个县多少，就给多少，审批项目和经费的权力并没有与落实该项目和经费的责任联系起来，显然有失公允。

    在石亚军看来，权责关系严重脱节现象的前置问题和后置问题在于，政府职能存在事实随意化与法定规范化的反差、机构设置缺乏章法和公务员在编人员非理性膨胀，导致政府该管的没管好、不该管的又管得过多，许多事没人管、许多人没事干，行政成本高、效率低。他介绍说，早在1998年机构改革时，国家就撤销了外经贸委，其职能划归发改委。而现在全国内地31个省、市、自治区都设置了发改委，但21个省、自治区目前仍然同时设有经委。还有，全国2800余个县，人口最多的260万人，最少的2万人，不论人口多少，几大班子、职数，部门、人员都要配齐，许多小县公务员职数并不比大县少，甚至许多乡镇还设立政协机构，因人设岗的现象很普遍。

    就对政府职能的认知而言，从十届全国人大二次会议开始，中央一直主张要把政府的职能重心放在社会管理和公共服务上。但调查中石亚军发现，不同地区，甚至同一地区的差异很大：东部地区普遍认为，政府更应该侧重抓好社会管理和公共服务；西部、中部和东北部地区则普遍认为，他们还不得不在经济发展上投入大量精力、时间和资源，因为这些地区需要解决的主要问题和政府面临的主要任务与东部发达地区不尽相同。在提高GDP和财政收入上，一是承受巨大的经济压力，因为搞好社会管理和公共服务，得有强大的经济基础作后盾；二是承受巨大的政治压力，如果不能创造发展的业绩，任职考核就交代不过去；三是承受巨大的社会压力，国家每月发月报，群众都会比较，此外，政府还要解决各种群体的切身利益，实现和谐和稳定。

    应该看到，目前的这种管理体制确实存在难以与市场经济接轨的“不适应症”，需要通过改革来调适。