政策建议

党的十七大报告对发展的“第一要义”、“核心”、“基本要求”、“根本方法”作了更为集中和明确的阐述，使中国特色社会主义的发展主题得以延伸，发展内容得到丰富，发展层次和水平得到提升，发展的落脚点和发展成果的主体归属得到具体体现。科学发展观的“新”发展，标志着中国特色社会主义事业从“建设”进入“发展”的新的历史时期。在这样的背景下，财政政策也应有相应的变化：

全面推进财税体制改革。财税体制改革的直接目标是建立有效率的现代公共财政制度，促进社会资源的有效配置。现代公共财政制度中，财政收入（包括税收收入和非税收入）应该取之有度，取之有法，财政资金的运用，应该尽可能地提高效率。在社会主义市场经济下，市场在资源配置中的基础作用，不能因为政府配置资源而受到影响。政府对资源的配置，其目的是弥补市场失灵。财税体制改革应该能够更好地促进经济发展和社会进步，应该是有助于自主创新、有助于经济发展方式转变、有助于和谐社会形成、有助于科学发展观得到贯彻的体制。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中，对深化财税改革提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。以财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权（税基）配置和科学、有力的转移支付制度以及适当探索地方政府公债制度。比如，税种哪些应归中央，哪些应给省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税和如何处理，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权等；转移支付制度如何改进；如何结合《预算法》的修改，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债等。这些方面，2008年应加快改革进程。另外，要继续深化部门预算、政府收支分类、国库集中支付、政府采购制度改革，组织实施中央本级国有资本经营预算等工作。

继续改变财政支出结构。调节社会收入分配，促进社会和谐，为中国经济的发展创造良好的社会和政治环境，这本应该是财政的首要任务和职责，但当前财政的支出结构却与此大相径庭。当前中国经济的基本特点是，经济增长速度很快，但社会收入差距加大，通货膨胀抬头，这些问题的存在和加重，不利于民生和社会和谐。与此同时，财政收入超常规大幅度增长，在整个经济中所占比重迅速增加。经济形势和财政收入的这些特点，加强了很多普通群众的一个感觉：经济的蓬勃发展，使富人和政府的钱包越来越鼓，自己却没有相应受益。这种感觉导致一些人对社会的冷漠甚至不满。要解决这个问题，就应该继续对中国财政的支出结构进行改变，财政支出以关心低收入群体的基本生活需要、以调节社会收入分配为中心，以社会转移支付和福利支出为主。

从国际对比看，西方国家转移性支出在财政支出中所占的地位越来越重要。政府财政建立了大规模的转移支付制度，为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证。转移支付制度有利于政府介入社会公平问题。大多数西方国家自20世纪40年代就运用了成本效益分析方法来安排财政支出，并且普遍重视教育事业的发展，政府教育支出十分普遍，教育支出、社会保障支出以及对基础产业等公共领域的投资占整个财政支出的比重明显高于我国。我国在这些方面有进一步完善的必要性和空间。

继续完善税制。根据国际经验，在经济全球化规律的支配下，世界税收一体化进程明显加快。各国的税收制度不断趋同化，按照国际惯例来改革和完善税制已成为各国的共识。首先，西方国家通常采用消费型和收入型增值税。20世纪80年代以来，以美国为首的西方国家进行了效率优先、兼顾公平的大规模税制改革，采用较为中性的增值税制，围绕课税水平、课税结构等方面的改革，采取了“宽税基、低税率、紧优惠、严征管”等措施，其增值税的征收范围几乎涉及到一切商品和劳务。其次，完善所得税，提高所得税在税收收入中所占比重。所得税具有直接调节纳税人收入的特点， 在西方国家的税制结构中占主体地位。大多数西方国家的企业所得税制都是统一的，个人所得税制均允许在总收入中扣除成本费用、生计费、个人免税等项目。第三，开征社会保障税。建立社会保障制度是市场经济健康运行的重要保证。社会保障税是根据受益原则征税的，是由获得某种特定收入的纳税人缴纳的用于社会保障支出的税种。在全世界170多个国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度，其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。西方国家的社会保障税是中央税收的主要税源，例如， 德国为40%左右，超过了个人所得税，成为第一大税种。而我国在这些方面仍有比较大的差距，现行的税制有待进一步完善。

加快建立和完善鼓励自主创新的财税政策。提高自主创新能力是党和国家所确立的“十一五”时期引导我国经济发展的基本指导方针，这是加快转变经济发展方式、推动产业结构优化升级、增强我国综合国力和竞争力的迫切需要，也是在激烈的国际竞争中从根本上保障国家经济安全的迫切需要。世界各国均非常重视运用财税政策来提高本国的自主创新能力，特别是那些世界公认的创新型国家更是如此。我国自20世纪90年代初就开始初步建立提高自主创新能力的财税政策，但总体来讲，比较零散，没有形成体系，政策手段比较单一，真正发挥实效的并不多。目前，迫切需要尽快建立和完善提高自主创新能力的财税政策。

完善资源环境方面的财税政策。一是建立公平合理的生态补偿机制。进一步完善排污收费制度，扩大排污收费征收范围，将各种污染源纳入收费范围内，并进一步提高排污收费标准。按照“污染者付费原则”，充分考虑资源的稀缺性和环境成本，逐步提高排污收费水平，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护、谁利用谁补偿”的原则，建立健全生态补偿机制。二是支持循环经济发展。立足于资源“开源”“节流”和“保护”的各个环节，研究约束与激励并重的财税政策，从增加环保资金投入、完善税收政策、推进污水处理产业化、促进资源有偿使用等四个方面大力支持发展循环经济，促进建立资源节约型和环境友好型社会发展。三是积极研究开征环境保护税。可考虑将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。

完善个人所得税。从2006年1月1日起施行的新修订的个人所得税法，把个税起征点由之前的800元提高至1600元。根据财政部的测算，扣除标准提高后，工薪阶层纳税人将从占总人数的60%减少到26%。但是，这个测算所依据的是当时的静态数据，并没有考虑到其增长性及通货膨胀等因素。最近两年，居民收入有了大幅增长，劳动力价格得到普遍提高，工薪阶层的纳税人数已经远远超出了26%的比例，再次成为个税缴纳的主体。这样，其调节贫富差距的本质作用在弱化。同时，由于物价原因，目前的1600元与当时的1600元的购买力也有了差距，即目前的免征额的购买水平在下降。这样，一成不变的1600元的个税起征点其不合理性就显现出来了。因此，我们建议应完善、改革个税制度，将个税起征点与收入变化以及通货膨胀等因素挂钩，实行不同年度浮动的个税起征点制度。这样既有利于拉动内需，也有利于减轻中低收入者的负担，实现藏富于民，也符合党的十七大报告提出的“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重”的精神。

课题负责人：范剑平

执笔：胡少维 郝彦菲 高辉清