一是造成农村经济欠发达地区男性择偶困难，破坏现有以家庭为主的生产方式，阻碍当地经济发展协调和可持续发展，加重社会养老经济负担。二是男性多余会增强劳动力就业市场的激烈竞争，加剧女性就业难度；某些行业和职业中可能出现女性就业人口缺乏而要男性替代的现象；男性就业岗位会因为男性过多而饱和，由此产生的劳动力过剩会引发就业市场更加激烈的恶性竞争。三是女性婚龄人口严重短缺，将造成"婚姻挤压"现象。同时，单身男性剧增，会危及婚姻和家庭稳定，引发色情业、拐卖妇女、买卖婚姻等问题，危害社会稳定。四是妇女地位问题，没有生育男孩妇女的社会和家庭地位会受到威胁，而通过性别鉴定和人工终止妊娠或通过超生方式得到男孩的妇女，也并未因此从重男轻女的传统枷锁下彻底解放，进一步强化了性别歧视。总之，我们必须对这些问题保持清醒的认识。
2008-10-23 16:17:15
（三）危害具有长期性
人口问题的表现具有明显的滞后性，现在呈现的人口问题是以往播种的结果。出生人口性别比偏高是一种人口现象，有其自身演变的规律性，扭转其发展方向，需要长期不懈的努力。
出生人口性别比偏高是多因素综合作用的结果。文化基础，是传统的重男轻女观念；生育政策基础，是自20世纪70年代初开始"晚、稀、少"生育政策，逐渐紧缩到1980年开始提倡"一对夫妇只生一个孩子"，限制了家庭的生育数量，失去了靠自然多生达到生育男孩的机会；社会经济基础，是农村以"包产"、"包干"为主导的小农经济体系，城镇以具有强烈家族经济特征的乡镇企业、私有经济和民营经济的大发展，男孩的劳动力供给和家族财富传承功能被彰显放大；技术基础，是B超等现代医疗技术广泛普及，为非法的胎儿性别选择提供了保障。这些要素的组合共同促成了中国出生人口性别比持续升高的现实。可以预见，所有这些要素并不会在短期内发生根本性改变。要想从根本上治理出生人口性别比偏高问题，需要做长期的艰苦卓绝的努力，要高瞻远瞩。
2008-10-23 16:17:44
中国出生性别结构失衡是一个严峻的客观现实，由此所引发的一系列社会经济问题还将进一步加剧。事实上，中国的出生性别结构失衡是和生育率快速下降、速成人口转变同步爆发的，来势凶猛。治理出生人口性别比偏高问题不可能一蹴而就，需要艰苦卓绝的长期努力。中国出生性别结构失衡对社会经济生活带来巨大的冲击，解决不好，将会危及经济发展、社会进步和政治稳定。
2008-10-23 16:18:11
三、改善出生性别结构的行动
治理出生人口性别比偏高和改善出生性别结构是政府和社会义不容辞的责任，关系政治稳定和社会和谐。中国在改善出生性别结构的行动中，主要从促进社会性别平等和综合治理出生人口性别比问题专项活动两个方面大力推进，在政府层面和公民社会层面平行展开。政府主要通过采取各种法规和政策措施来提高妇女地位、促进性别平等；公民社会则主要在政府的协调下参与各项社会活动，充分发挥自身在促进性别平等活动中的作用。
2008-10-23 16:18:40
（一）促进社会性别平等行动
第一，政府层面的作为。新中国成立以来男女平等就一直是中国政府在生活生产领域长期坚持的基本原则，1995年，这个原则进一步成为中国的一项基本国策，并与世界妇女大会通过的《北京宣言》"社会性别意识主流化"理念相融合，渗透到社会生活的各个领域。法律上，已经形成了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体，包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政法规在内的一整套保护妇女权益和促进男女平等的法律体系。政治上，积极探索促进妇女参与民主化进程的途径，如完善法律体系建设，促进妇女参政；制定专门政策、规划和纲要，向提高妇女参政水平倾斜。经济上，促进妇女就业和维护妇女的劳动权益，保障妇女享有与男子平等的就业机会，共享社会经济资源和社会发展成果。教育上，用法律保障妇女受教育的平等权利，通过扫盲、"希望工程"、"春蕾计划"、职业培训等方式提高妇女受教育水平。健康上，把妇女健康放在促进性别平等的优先位置，同时，开展优质服务、生殖健康、知情选择、艾滋病防治等一系列活动促进妇女健康，提高妇女的预期寿命。在反暴力方面，立法防治对妇女的暴力和犯罪，坚决反对和打击家庭暴力、拐卖和收买妇女儿童、买卖和包办婚姻等，为遭受家庭暴力的妇女提供服务。
2008-10-23 16:19:13
第二，公民社会层面的努力。改革开放以来，以各种社会组织为载体的相对独立的公民社会迅速崛起，并逐渐在社会管理和服务事务中发挥重要作用。目前，在中国性别平等领域相对活跃的非政府组织有三类：一是国际组织。以1995年世界妇女大会为契机，联合国机构、福特基金等国际组织开始进入到中国妇女及社会发展领域，引入社会性别平等理念，与政府和民间组织在促进性别平等方面进行了创新性、持续性合作。二是各级妇女联合会、人口与计划生育协会、共青团等社会团体成为链接政府与公民社会的桥梁，在促进性别平等方面卓有成效。三是各类研究型、服务型、联谊型和综合型等民间组织，如高等院校的女性研究中心、反对家庭暴力网络、法律援助中心、农家女文化发展中心等，通常专注于某一问题和领域，为促进中国性别平等做出了积极贡献。
政府和公民社会在促进性别平等方面所采取的一系列措施，尽管初衷并不是为了直接治理出生性别结构失衡，但客观上却起到了改善女孩生存环境和抑制出生人口性别比升高的作用。
2008-10-23 16:19:45
（二）治理出生性别结构失衡专项行动
这是针对出生人口性别比偏高问题采取的专项治理行动，主要包括两个层次：一是公共政策治理，二是开展关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题。
第一，公共政策治理。以严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠（即"两非"）为核心内容。政府自1986年开始，即采取公共政策措施治理出生人口性别比偏高问题，陆续出台了一系列查处"两非"的法律法规，内容包括严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术，处方管理终止妊娠药品和促排卵药品，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为等。2006年《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》明确把"综合治理出生人口性别比偏高问题"列为统筹解决人口问题的五大任务之一，在国家层面上进一步开展"关爱女孩行动"、"婚育新风进万家"活动，推动"幸福工程"、"春蕾计划"等社会公益活动。
2008-10-23 16:19:59
第二，开展关爱女孩行动，综合治理出生人口性别比偏高问题。目前，已经走过了自主探索和国家试点两个阶段，正在向深化扩展阶段迈进。1996-1999年，在国家计生委宣教司、安徽省人口计生委、西安交通大学人口与发展研究所对中国儿童生存性别差异的现状、原因及其产生机制、政策意义等进行了为期三年的深入研究，并在安徽巢湖建立了"改善女孩生活环境实验区"，在宣传倡导、生育健康培训和社区活动等方面进行了成功的自主探索。2003-2006年，国家人口计生委在出生人口性别比超过110的24省（自治区、直辖市）选择了24个县（市、区）开展了国家层面"关爱女孩行动"试点工作，目标是针对女孩生存问题进行干预和治理，并总结出生人口性别比治理的经验和模式，向全国推广。经过3年的努力，试点探索工作取得了初步成效。试点地区出生人口性别比升高势头得到有效遏制，呈明显下降趋势，并形成了一套有效的工作模式，女孩和妇女的生存环境得到显著改善。
2008-10-23 16:20:19
2005年，国务院办公厅转发人口计生委等部门《关于广泛开展关爱女孩行动综合治理出生人口性别比偏高问题的行动计划》（国办发[2005]59号，以下简称《行动计划》），标志着治理出生人口性别比工作进入了扩展深化阶段。这个阶段的宗旨是：以人的全面发展为中心，以维护妇女和女孩的生存权、发展权、受保护权和参与权等基本权利和权益为目标，通过建立行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制，改善女孩生存环境，使出生人口性别比逐渐趋于正常，促进性别平等，构建和谐社会，为中国经济社会协调可持续发展提供有利的人口环境。
2008-10-23 16:20:41
在全社会的共同努力下，综合治理出生人口性别比偏高问题取得初步成果。主要表现在出生人口性别比升高速度已经明显减缓，1995-2000年与2000-2005年比较，出生人口性别比从5年升高2.52降低到0.57；与此同时，2005年二孩和三孩及以上孩次的出生人口性别比水平分别比2000年下降了8.70和6.52。
2008-10-23 16:21:03
人口现象是长周期事件，在出生人口性别比问题上采取的任何决策，必须在解决当前问题的同时，为长远的人口社会经济后果做充分的准备。中国应对出生性别失衡各种挑战的制度、经济和社会基础还比较薄弱。出生人口性别比偏高问题将长期伴随中国的社会发展，这不以任何人的意志为转移。综合治理出生性别结构失衡是一项长期的、艰巨的任务。
2008-10-23 16:22:15
四、治理出生性别结构失衡任重道远
出生人口性别比偏高是多因素共同作用的结果，综合治理工作是一项长期而艰巨的任务，是一个社会系统工程，需要全社会参与，多部门齐抓共管。
（一）治理出生性别结构失衡的挑战
目前中国女孩生存状况和出生人口性别比偏高并没有根本性改观，社会性别平等尚需努力。主要表现以下几个方面：
第一，综合治理工作缺乏必要的法律保障和政策支持。《刑法》中没有追究"两非"行为刑事责任的条款，依靠行政手段查处"两非"不仅行政成本过高，而且易导致与"以人为本、依法行政"的理念相悖；部门协调机制落实不到位，相关部门对综合治理工作具有"共识"，但"共为"不足；区域协作格局没有真正形成，特别是流动人口服务和管理的区域合作机制有待健全。
2008-10-23 16:22:22
第二，相关法律、政策中缺乏社会性别视角。保护妇女权利和权益的条款有缺位现象；法律政策条款中的相关规定缺乏可操作性；法律和政策规定在执行中由于文化制度因素的作用而发生扭曲；看似平等的条件实际上对男性更为有利。
第三，农村社会保障制度不健全，为男孩偏好的生育文化提供了制度性基础。农村的社会保障，除比较完善的三无人员"五保"供养制度外，养老保险、低保、计划生育户奖励扶助、新型合作医疗等制度建设，与广大农村群众的需求相比还有非常大的差距。农村社会保障制度不健全，家庭养老依然是主流，这进一步强化了养儿防老的观念以及中国传统生育文化中的男孩偏好。
第四，妇女总体社会地位仍然有待提高。妇女的政治参与程度和水平偏低，进展缓慢，从一定程度上阻碍了性别平等的发展进程；妇女平等分享经济发展成果的机会不足，行业、职业和收入的性别隔离现象仍然十分严重。
2008-10-23 16:23:26
（二）统筹协作治理出生性别结构失衡
为遏制出生人口性别比升高势头并最终使其恢复正常，全社会要在两个方面进行坚持不懈的努力：一是普及社会性别意识，致力于改善女孩生存环境，提高妇女地位，促进妇女发展，实现性别平等；二是继续深入开展出生人口性别比偏高问题专项治理活动。
2008-10-23 16:24:07
1、在社会公共政策领域普及社会性别意识。
（1）完善和构建农村社会保障体系，在农村实现从家庭养老到社会养老的转变，改变男孩偏好产生和繁衍的制度性基础。与国家目前大力推行的社会保障体系改革相结合，在农村养老保障体系、新型农村合作医疗制度改革和农村居民最低生活保障制度建设中分阶段、分步骤地体现社会性别视角。根据普惠和优惠相结合原则，建立向计划生育女孩户家庭倾斜的农村个人养老储蓄帐户。在普遍建立农村新型合作医疗的基础上，向农村计划生育女孩户家庭提供医疗补贴。
2008-10-23 16:24:21
（2）将性别平等理念贯穿于社会发展的各个领域，采取综合手段提高妇女地位。制定统一的社会性别公平国家政策框架，为不同部门制定详细的政策提供指导。在提高妇女政治地位方面，以社会性别视角重新审视现有的妇女参政制度，制定适用于不同层次的完善而具有操作化的妇女参政政策。
（3）在提高妇女的经济地位方面，制定面向妇女的就业措施。在企业实行"男女平等工作机会"认证制度。利用新农村建设契机，将扶持妇女发展的内容纳入到国家整体规划之中，通过咨询、培训等方式为妇女提供各种经济发展项目支持，并提供银行贷款、小额信贷帮助妇女筹措项目资金。
2008-10-23 16:24:38
2、深入开展治理出生性别结构失衡专项行动。
（1）深入开展关爱女孩综合治理出生人口性别比偏高行动，形成全社会共同参与、标本兼治的综合治理新局面。建立部门协调机制，以中央层面的协调带动地方层面的协调，构建"责任明确、协调有力"的综合治理格局。在统筹解决人口问题和人口计生综合改革的框架下，通过加强高层倡导，贯彻落实《行动计划》精神，兼职成员单位和非政府组织、企业等公民社会代表共同研究出台合作协调机制建设的各项措施，明确各合作主体的职责和权力，以中央层面的协调带动和促进地方层面的协调，建立地方"一把手"负总责的组织领导机制，形成共识，达成共为。
2008-10-23 16:24:56
（2）秉承统筹规划、分类指导的原则。针对出生人口性别比失衡程度不同的区域，因地制宜，从行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制三个方面分类指导，根据不同地区的特点制定具有地区特色的治理方案。既要抓好重点区域和人群的综合治理工作，也要对目前出生人口性别比偏高问题不很突出的区域做好监测，预防这些地区出生人口性别比出现新的升高现象。
2008-10-23 16:25:34
（3）加强国家和地方立法，推动生育政策适度调整。一是在刑法中增加"非医学需要的胎儿性别鉴定罪"和"非医学需要的选择性别人工终止妊娠罪"条款，依法行政，严肃查处"两非"。二是积极推动修改人口与计划生育条例的修订工作，尽快取消生育间隔，以此限制以生育间隔不到为由的非医学需要选择性别人工终止妊娠行为。
（4）以独女户和双女户为对象，优先建立和完善计划生育家庭社会保障制度。整合现有的计划生育利益导向政策，以独女户和双女户为切入点，优先解决独女户和双女户家庭的社会保障问题。在全国范围的农村社会保障体系建立前，使独女户和双女户家庭优先实现基本养老、基本保险和最低生活保障为重点的社会保障全覆盖。
2008-10-23 16:25:49
社会由男人和女人共同组成，两性结构的均衡是和谐社会的一个基本前提。中国正处在经济社会转型期，出生性别结构失衡本身以及所带来的问题，将在未来更加复杂多变的人口背景下不断升级，需要我们切实行动起来，把治理出生人口性别比偏高问题作为系统工程纳入社会主义和谐社会建设的总体规划，创新公共政策体系，采取综合的有力措施，力争在较短的时间内，基本遏制出生人口性别比偏高的态势。同时，采取相关政策措施，动员社会各方面广泛参与，改善人口性别结构，为实现全面小康社会和社会主义现代化的宏伟目标创造尽可能好的人口条件。
谢谢大家。
2008-10-23 16:26:04
谢谢原新教授。下面请国家人口计生委政策法规司于学军司长发表主题演讲，题目是《完善服务管理体制、引导人口有序流动》，大家欢迎。
2008-10-23 16:26:17
各位领导、各位同志，大家好！我来做本次论坛的最后一篇发言。我发言的题目是《推动人口流动服务和管理体制创新促进城乡科学发展》。
2008-10-23 16:26:40
1978年，中国实行改革开放政策。改革始于农村，也率先从农村取得突破。以农业生产责任制，特别是联产承包制为主要内容的改革，使农民生产的积极性大增，劳动生产率大大提高，解放了农村生产力，释放出数以亿计的剩余劳动力。而随后启动的我国城市经济体制改革，大大增强了城市经济活力，形成了对劳动力强大的拉力。在农村"推力"和城市"拉力"的双重作用下,劳动力开始向城市聚集。然而，由于中国的经济体制改革与其他制度的改革没有同步进行，特别是城乡分割的"二元体制"使农民进城遇到了阻力。于是，数以亿计的农村剩余劳动力在推力、拉力、阻力的多重力量作用下，亦工亦农，徘徊不定，不得不漂流于城市和农村之间，形成了独具中国特色的，世界上最大规模的流动人口。
2008-10-23 16:28:01
一、流动人口的现状及特点
（一）流动人口数量庞大。2000年第五次全国人口普查统计显示，人户分离人口为14439万，其中，跨省流动4242万人。2005年全国1%人口抽样调查显示，全国人口中，流动人口为14735万人，其中，跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人。
另据国家统计局2008年2月公布的第二次全国农业普查数据显示，2006年全国农村总劳动力资源为5.31亿人，其中外出从业劳动力1.32亿人，男劳动力8434万人，占总量的64%，女劳动力4747万人，占总量的36%。
公安部治安管理局《2007年全国暂住人口统计资料汇编》统计结果显示，2007年，全国公安机关登记的暂住人口突破了1亿，达到了10441万。其中，男性6030万，占总量的58％，女性4411万，占总量的42％。
2008-10-23 16:28:15
国家人口计生委2006年，人口计生委开始试验统计流动人口有关信息，2007年开始正式统计。统计结果是：2007年，全国流动育龄妇女总量为5599.5万人。其中，已婚育龄妇女为3162.1万人，跨省流动育龄妇女占56％，总数为3135.4万人；省内流动育龄妇女占44％，总数为2464.1万人。
从上述统计信息看，尽管统计口径不一致，但是中国流动人口规模不断扩大的趋势是明确的。从改革开放之初的几百万人，到1984年的2000万，又到1995年的8000万，再到目前的1.5亿左右。我国现阶段的国情决定今后流动人口还会继续增长。按着国家有关部门的规划，2020年，我国城市化水平将达到60％的水平，即城市人口将从目前的5.8亿增加到8.5亿，净增加2.7亿，每年平均增加2200万左右。
2008-10-23 16:29:19
（二）流动人口分布集聚。2005年全国1%人口抽样调查结果，跨乡流动6个月以上的人口总量居前10位的省份分别是广东、江苏、浙江、山东、福建、上海、辽宁、四川、北京、河北。这10个省市区占全国流动人口总量的大约63.3％。
2007年跨省流入育龄妇女数量居全国前六位的省（市）依次为：广东、浙江、江苏、上海、福建、北京。上述6省（市）跨省流入育龄妇女之和为2119.8万人，占全国总数的80.3%。
跨省流出育龄妇女数量居全国前六位的省份依次为:安徽、四川、湖北、河南、湖南、江西。上述6省跨省流出育龄妇女之和为2092.8万人，占全国总数的66.7%。
2008-10-23 16:29:35
（三）流动人口的主体是育龄青壮年。年龄集聚，结构轻。在流动人口中，"80后"、"90后"是主体。15－30岁占70％，35岁以下占80％。以此推算，在全国1.4亿流动人口中，15－30岁的大约为有1亿，35岁以下的大约为1.12亿。近年来，流动已婚育龄妇女比例逐年提高，已接近流动人口的30％。流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，他们对计划生育和生殖健康服务有巨大的需求，要求我们关注他们的性和生殖健康需求、管理和服务，是人口和计划生育部门管理和服务的重点目标人群。
2008-10-23 16:29:52
（四）流动人口以务工经商为主。人口流动的原因有多种，普查结果的分析表明，社会经济因素是导致人口跨省流动的主要原因，而务工经商又是其中最主要的因素，其中农民工是主体，占80以上。根据第五次人口普查的结果，在全部跨省流动人口中，79.0％是以务工经商、工作调动、分配录用等经济原因为主，只有21.0％是由于婚嫁、随迁家属、投亲靠友等生活原因造成的流动。同样，2005年全国1％人口抽样调查的数据也显示，因为务工经商、工作调动、分配录用而流动的占74.73％。而据公安部的统计，从事务工、务农、经商和服务的暂住人口占87.97％。因此，流动人口中的绝大多数是为生存和发展，绝不是"盲流"，也不是"超生游击队"。
2008-10-23 16:30:06
（五）流动人口开始呈现出"不流动"现象。跨省流出的时间逐渐加长。从下表中可以看到，多数跨省流动人口在流入地居住的时间在一年以上，成为流入地的常住人口，仅有三分之一在流入地居住不满一年。许多流动人口已经不再频繁流动，而是逐步融入居住地，成为现居住地常住人口。特别是流动人口的第二代，不认为自己是流动人口，有的甚至没有回过户籍地，不了解家乡的情况，完全与现居住地的文化融合。这就要求政府在各项工作中，充分考虑到这部分人的情况。
2008-10-23 16:30:23
对比1990和2000年两次人口普查结果后发现，在有流动人口的家庭户中，户主与配偶均为流动人口的比例从1990年的7.44％上升到2000年的46.06％。这说明，近年来，流动人口举家迁居城市或在城市长期定居的比重越来越大，其中相当一部分人已经成为流入地的"新居民"。流动的人口已经不再频繁流动，越来越多的农民逐步脱离农业，逐步融入居住地，成为现居住地常住人口。因此，政府对这部分人不能视而不见，而应该一视同仁，才可能避免在工业化、城镇化过程中出现"城市病"。
2008-10-23 16:30:38
（六）流动人口的生殖健康水平亟待提高。流动人口绝大部分来自农村，与城里人相比，他们的教育水平、劳动技能、生活条件、保健意识等各方面都处于弱势地位。从公共卫生的角度看，流动人口也是疾病，特别是传染性疾病感染和传播的重点人群。近年来的调查结果显示，流动育龄妇女住院分娩、婚前检查、妇女病普查率均低于户籍人口，而流动人口孕产妇死亡率则高于户籍人口。流动人口是性病和艾滋病的易感和高发人群。因此，如何向流动人口提供有效的生殖健康服务成为目前有关政府部门面临的重要课题。
2008-10-23 16:30:58
（七）流动人口是城市中的弱势群体。流动人口大多分布在城乡结合部或者"城中村"，形成低层次经济圈和生活链。由于现有户籍制度与城市各项政策的影响,即便在同一区域中流动人口与城市居民也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的体系,造成心理与文化上的隔离与互不认同。所以，如何增强政府管理的有效性和公共服务的可及性，促进流动人口和户籍人口的融合就成为做好流动人口管理和服务的关键。此外，流动人口以非正规就业为主，收入偏低。与城市非农业户籍的人口相比，流动人口，特别是农民工一般是在工资较低、工作条件差、就业不稳定、无医疗保险、无社会保障、无升迁机会的城市非正规部门就业。在某种程度上说，流动人口是弱势群体，需要特殊的保护。
2008-10-23 16:31:43
（八）流动人口中的"三留守"现象突出。农村大量青壮年进城务工，留在农村的多数是妇女、孩子和老人，形成了特殊的"留守老人"、"留守儿童"和"留守妇女"现象。留守的父母缺少依赖，留守的孩子缺少关怀，留守的配偶缺少情爱，已经成为农村社会发展和稳定的突出问题。此外，一些有水平、有头脑、有能力的青壮年人口纷纷外出打工，谋求发展，对农村基层组织建设提出了新的挑战；大量的农民外出，使得土地荒芜现象严重，造成资源浪费。因此，我们在强调流入地管理和服务的同时，流出地对流动人口的管理和服务也有重大责任。
2008-10-23 16:32:09
以上仅仅从一些方面讨论了流动人口的现状和特点。流动人口在其他方面，例如，文化、心理、性格、习惯、网络等都有鲜明的特点，在此不一一讨论。自从20世纪80年代中期出现"民工潮"至今已20多年了。人口流动加速了信息流、资金流、文化流的传递，沟通了城乡社会经济联系，推动了城镇化的进程。与此同时，流动人口的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动，不断改变的人口流动形态也不可避免地带来了不同的人口、社会、经济等多方面的现象和问题，不断地冲击着传统的制度框架，对公共管理与服务部门提出了新的要求。
2008-10-23 16:33:05
二、做好流动人口服务管理的重要意义
我国人口流动规模庞大，改变了传统的人口格局。流动人口问题表面看，是人口在空间分布上的变化，是个人口自身的发展问题。事实上，流动人口问题的背后是个人和家庭的发展问题，是城乡统筹和谐发展问题，是社会稳定、公平正义和国家安全问题。因此，做好流动人口服务和管理，实现人口有序流动和合理布局，是个如何实现科学发展问题，具有重要的意义，必须切实抓好：
2008-10-23 16:33:23
（一）做好流动人口服务和管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国流动人口以农民工为主体，规模庞大、分布广泛,解决好流动人口问题事关我国改革发展稳定大局。如果新移民不能与当地居民融合、和谐，将会影响社会的稳定。因此，做好流动人口服务和管理，尊重其主人翁地位，维护其合法权益，促进其同当地居民和睦相处，是构建社会主义和谐社会的重要内容，直接关系到维护社会公平正义，是贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的具体举措。
2008-10-23 16:33:45
（二）做好流动人口服务和管理是落实科学发展观，全面设小康社会的必然要求。流动人口，特别是农民工是我国经济建设中一支不可替代的重要力量，已成为推动我国经济发展和社会结构变革的巨大力量。流动人口分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。目前，流动人口作为城市的劳动人口创造了中国GDP的20％左右。改革开放30年来,我国经济能保持高增长,一个重要的原因是流动人口带来的劳动力比较优势。与此同时，流动人口在一定程度上缓解了流入地经济发展与劳动力相对不足的矛盾，为城市建设和社会经济的发展做出了重要贡献。正如2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出的："进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收"。如果没有农村劳动力的流动，工业化、城市化的目标无法实现，全面建设小康社会的目标就会受到影响。
2008-10-23 16:33:58
（三）做好流动人口服务和管理是建设社会主义新农村、解决"三农"问题的必然要求。人口流动促进了我国经济结构调整和经济增长方式转变，是逐步改变城乡二元结构，推进社会主义新农村建设和城市化进程，实现工业反哺农业、城市支持农村、发达地区带动落后地区的有效途径。我国农村人口占全国总人口的55%,农业创造的增加值却只占国内生产总值的15%。因此，从根本上解决"三农"问题，必须转移农村富余劳动力和人口。如果农村剩余劳动力转移不出去，农村的发展将受到影响。农民进城务工是近年来农民增收最直接、最有效的途径，外出务工已经成为许多地区农民收入的主要来源之一。因此，做好流动人口的服务和管理，引导农村富余劳动力有序转移，实现人口合理分布，缓解农村人口压力，促进农民的全面发展是贯彻落实国务院5号文件的具体举措。
2008-10-23 16:34:12
（四）做好流动人口服务和管理是促进农民全面发展的需要。流动人口多数来自社会经济发展落后的农村地区，如何把农村人力资源转化为人力资本是新农村建设的关键环节。人口流动过程有如一所大学校，通过人口流动，在流动中提高了素质。无论他们留在城市，还是继续从事农业，都是一笔宝贵的财富。大量农村人口进入城市，开阔了眼界，更新了观念，适应城市和工业文明，适应现代文明的生产生活方式，受到了教育，增加了收入，提高了素质，提高生存和发展能力，培养和造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，促进了人的全面发展。
2008-10-23 16:34:29
（五）做好流动人口服务和管理是统筹解决人口问题的必然要求。流动人口事关稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口大国向人力资本强国转变战略目标的实现，是我国当前和今后一个时期统筹解决人口问题的重要任务之一。各地统计显示流动人口计划生育是薄弱环节。一是流动人口违法生育现象突出，约占违法生育总量的60%-80%；二是流动人口出生人口性别比大大高于户籍人口，推动了全国出生人口性别比持续升高；三是流动人口缺乏计划生育/生殖健康知识和意识，生存条件差，出生婴儿死亡率和孕产妇死亡率明显高于本地居民；四是流动人口的基本权益没有得到有效保障，计划生育管理中的侵权行为依然存在，流动人口、农民工难以享受免费的计划生育技术服务和相关的健康保健服务。因此，做好流动人口服务和管理，是贯彻落实中央《决定》，全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问题的具体举措。
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总之，引导人口合理有序的流动是按照以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要；是促进经济结构调整和经济增长方式转变，缓解农村人口压力，促进人的全面发展的需要；是推进工业化、城镇化、市场化，促进区域协调发展的需要；是促进工业反哺农业、城市支持农村，改变农村人口的生产方式和生活方式，解决"三农"问题，建设社会主义新农村的需要；也是稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构，统筹解决人口问题的需要。因此，必须站在全局高度，深刻认识做好人口流动服务和管理的重要意义。
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三、人口和计划生育部门在做好流动人口服务和管理的作为
中国自1980年开始实行比较严格的全国性计划生育政策，始终面临如何做好流动人口计划生育工作的难题。因此，人口和计划生育部门较早地关注到流动人口给计划生育工作带来的挑战。为了破解这个难题，各级人口和计划生育部门及其广大基层干部在计划生育的实际工作中，不断探索适应新形势要求的流动人口计划生育管理和服务工作机制，积累了宝贵的经验：
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（一）研究制定流动人口计划生育政策法规，初步建立流动人口计划生育服务管理的法规体系。早在1991年，经国务院批准，国家计生委发布了《流动人口计划生育管理办法》。1998年，经修订、完善，《流动人口计划生育工作管理办法》再次以国务院行政法规的形式发布。这也是迄今为止各部门中唯一一部关于流动人口的国务院行政法规。2001年《人口与计划生育法》，确立了"流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主"的原则，为依法开展流动人口计划生育工作提供了法律保障。2003年制定出台《流动人口计划生育管理和服务工作若干意见》，确立以人为本、依法维权、管理与服务相结合的工作发展思路。这些管理规章的颁布实施，为全国流动人口计划生育工作提供了法律依据和工作规范，对促进人口流动，满足流动人口计划生育和生殖健康的需求起到了积极的促进作用。
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（二）积极推动创新流动人口服务管理体制机制，促进流动人口计划生育的综合治理。2004年第一次召开了全国流动人口计划生育工作会议，总结推广浙江省宁波市流动人口"属地化管理、市民化服务"的成功经验，推动各地建立以现居住地管理为主的流动人口计划生育工作机制。2006年，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求建立统一管理，优质服务的新体制。近年来，各地紧紧依托党委、政府，充分发挥各级综治委和农民工办职能作用，深化流动人口管理服务体制改革，将流动人口计划生育服务和管理纳入社会经济发展规划和城市公共管理服务体系，创新完善流动人口服务管理体制机制，积极促进综合治理，形成了多种服务管理模式，强化了政府公共服务和管理的职能。
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（三）机构不断健全，服务网络不断拓展。随着流动人口计划生育工作任务的加重，大多数省级人口计生部门已增设了流动人口管理机构，截止目前，全国已有24个省（区、市）人口计生委成立了独立的流动人口处或事业管理单位。《国家人口计生委主要职责、内设机构和人员编制规定》已经国务院常务会议审议通过，并于2008年7月10日正式印发。 根据国务院批复国家人口计生委的"三定"规定，国家人口计生委增设流动人口服务管理司，主要职能是：研究提出促进人口有序流动、合理分布的政策建议；拟订流动人口计划生育服务管理工作规划；研究规范流动人口计划生育服务管理工作制度；指导地方建立流动人口计划生育信息共享和公共服务工作机制。
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（四）通过加强流动人口计划生育信息化建设，推动区域协作。2003年，建成了"全国流动人口计划生育信息交换平台"，确立以信息引导服务和管理的工作思路，初步实现流动人口计划生育信息户籍地与现居住地之间的异地交换和共享，提升了流动人口计划生育管理和服务的水平，推进了流动人口管理服务体制和工作机制的创新，已经成为流入地和流出地对流动人口管理和服务的有效载体。近几年，在这方面又有新进展。各地依托育龄妇女信息系统（WIS），建立和完善流动育龄妇女管理服务信息系统。积极通过区域协作，开展跨地区的流动人口计划生育信息交换试点工作。逐步实现流动人口计划生育信息互联互通、适时变动、异地查询、区域协作等多项功能。
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