迈不进的敬老院

付达信没按村小组规定交出住房和债权债务关系，也觉得敬老院不自由，所以未能集中养老

“五保”由来

中国农村五保供养制度建立于20世纪50年代的农业合作化时期。

1956年，政府颁布《高级农业生产合作社示范章程》，规定对生活没有依靠的老、弱、孤、寡及残疾社员，由集体给予保吃、保穿的保障，对于年幼的人保证其接受教育，对于年老的人保证其死后安葬，这些保障简称“五保”。

供养难的原因

1、五保资金筹措没有保障

市场经济中，村集体筹措资金能力降低。

2、五保供养制度没有根据实际情况及时调整

目前，村集体依旧被规定是五保供养的责任主体，集体经济受到削弱，集体观念面临瓦解，干部动员资源能力下降。

3、农村社区建设滞后，社区服务水平低

随着市场化改革的深入和人口迁移的加速，一些乡村社区正在趋于解体，这一进程对五保老人的生活质量造成了很大的负面影响。

4、农村群众集体意识削弱，互助意愿不足

受市场经济的冲击，公众道德素质有滑坡的趋势。很多人过分关注个人利益，而对集体利益、对他人利益关心不够。

资料来源：洪大用等人撰写的《困境与出路：后集体时代农村五保供养工作研究》

村民王连补71岁，住在灵官镇敬老院。他说，他还记得付达信，有时付挑担子路过敬老院时，还会打招呼。

“按理说，付属于五保老人，应该也能住进这里。”王连补说，不知道他为什么没来。

如果不是当地人带领，很难找到王连补所在的敬老院。它没有挂牌，藏身于一处树林山坡边。该院由灵官镇兴办。

早在20年前，这里曾是一所中学。后来，每间教室统一被隔断成三个单间，一排共10间，食堂、厕所位置不变，废弃的中学就成了现在的敬老院。

2月2日是农历正月初八，按照农村的习俗，这日子还算过年。走进院落，房前的土坡下、水沟里堆满垃圾。地上不见鞭炮渣子，门口没有挂红对联，也没有闻到鱼肉酒香。一切跟没人住一样。

全院有18位老人，来自全镇各村，年纪最大的老人78岁。有三位身残不便者。现在，每两人住一间房，以便相互照顾。

王连补在灵官镇敬老院住了六年。之前，他是该镇崇高村七组的人。也是老光棍。因年老加上无人照顾，与其亲属联系后，组里决定把王连补送进敬老院集中养老。每年600斤的口粮由组里负责。

付达信此前也曾和村小组谈过进敬老院的事。

村长付发月说，如果付达信要进敬老院，村小组每年必须要为其交付600斤的口粮。而村小组首先要弄清楚他欠别人或者别人欠他多少钱，然后把他的房子交公给小组，才会答应替他交口粮。

“付达信不答应村小组的要求，所以就只有自己一个人过了。”付发月说。

而湖南省2007年实施的《农村五保供养工作条例》办法中规定，不得将村民私有财产交给国家或者集体作为享受五保供养待遇的条件。

条例中也没有规定村民必须在村集体交纳口粮之后才能入敬老院。

付发月说，他们是按照早已流传下来的老办法操作的，至于什么时候开始流传的，他也不记得了。“也正是很多老人不愿意这样，所以他们也就只能被分散在农村养老了。”

付发月记得，后来付达信本人也说，敬老院不自由，很难受，也不愿意进了。

“五保”蜕变为“一保”

市场经济确立后，担负供养五保主要责任的村小组，支配资源能力下降，为老人讨口粮成为难事

由于村小组不为付达信提供600斤口粮，付达信也就进不了敬老院。村小组的意见成为付达信是否能进敬老院的关键。

在农村，其实五保供养的主要责任人是村委会和村民小组。国务院在1994年颁布的《农村五保供养工作条例》，就已确定了这一性质。

“条例”中规定，五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。

而村集体也有自己的无奈。

中国人民大学教授洪大用在农村调查发现，计划经济时期，农村集体经济居主导地位，村集体能有效支配现金和实物。而随着市场经济的逐步确立，集体经济受到削弱。尤其在税费改革后，具有一定随意性的“三提五统”制度被取消，村集体支配资源的能力进一步削弱。

邹庚寅就深刻体会到这一点。

他是砖塘镇的社会事务办(又称民政办)的主任。在他任职的这些年，经常为五保老人的口粮走村串户，逢人讨谷子。

砖塘镇现有人口36700人，五保户362人，已到敬老院集中供养的40人，剩下322人的口粮问题就有缺口。

他说，以太平桥村为例。该村14组，全组25人，五保户有3个人，计算下来就是7个人供养一个老人，而这7个人又有一半以上没有种田而到广西打工，大多数人一年都见不到一次面，更别说让他们给五保户供粮了。

邹还说，尽管现在种田有一定的补贴，一亩田一年收下的谷子，如果除去农药、化肥、种子和人工，根本就赚不了钱，所以这种情况下，让农户拿口粮，也不太现实，毕竟他们不拿口粮也不犯法。

洪大用调查发现，农村五保困境具有普遍性，几乎所有散居的五保户都不记得上一次吃肉和吃蛋是什么时间。集中供养的五保户生活虽然好一点，但大多没有买新衣服的记忆，他们的衣服要么已经穿了十几年，要么就是外界捐赠的救灾衣服。

洪大用曾撰文说，在一些地区，五保实际上已经蜕变为两保(保吃、保葬)甚至一保(保吃)。

因此有专家建议，政府应该取代村集体，成为供养五保老人的责任人，各级政府应当把实行集中供养作为五保供养的基本方向，把建设农村敬老院纳入社会经济发展规划。

贫困县“难顶”五保之重

祁东县财政收入全市倒数第二，仅够“保吃饭”，该县9成五保老人未能集中供养

祁东县的五保问题也是李虎霖心头上的一个问题。

他是民政局副局长，分管五保供养工作。他说，现在全县被集中供养的五保老人只有818人，不及总人数的十分之一。

2003年以前，祁东县的五保工作由各乡镇负责。免征农业税之后，政府开始更加重视五保工作，审批核定权从乡镇归到县一级人民政府。

五保老人的补贴标准开始逐年提高。2004年是400元/年，2008年是800元/年。

李虎霖说，对于一个贫困县，在政府财力未能大幅增长的前提下，政府的压力是可以想象的。

祁东资源稀少。没有工业，没有矿业。地处湘西南，条件艰苦。县财政可支配收入在全衡阳市排倒数第二，“是一个保吃饭的财政”。据称，2008年底，县财政还是借钱过的年。

李虎霖也说，如果让祁东县把现有五保户全部集中供养起来，政府每年的支出将是2340万，相比财税刚过亿的贫困县来说，是不现实的。

不过，祁东县还是在致力推进五保供养，尽快改善敬老院的硬件设施。据了解，该县23个敬老院中已改造完成的有15个(包括五保之家)，还有8个将在两年完成更新。届时，能接纳的五保老人超过千人。

破旧的灵官镇敬老院也被纳入2009年改造计划，将投资百万，建成一个有40张床位的全新敬老院。

但是还有绝大多数五保老人没能纳入集中供养。李虎霖说，祁东的五保供养形势依然不乐观。

“五保之家”蹒跚中试点

让散居的五保老人集中居住，相互照顾；但由于管理问题该县不少试点被撤，仅剩留7家

除了敬老院，在祁东还有一种供养五保老人的模式，就是五保之家。

位于中国黄花第一村的石亭子镇罗江村，有一处看似小学教学楼的两层建筑，每一间房就是两个五保老人的家。

2007年，由罗江村牵头，村镇企业投资近10万的小型福利院落成。设计床位数12人，到目前全部住满。春节前，作为主管单位的村委还专门派人检查卫生，给每户人家评级，还派发水果。

和传统敬老院不同，住在这里的五保老人没有食堂师傅和工作人员，每年得到补贴还是800元，而不是集中供养的补贴标准2340元/年。

老人们拿着这些五保金后，轮班烧菜做饭，一起吃，一起住。“生活自由，想吃什么就能做什么。”

李虎霖说，五保之家有投资少、便于布点等优点，但因没有工作人员造成管理跟不上也是现实问题，所以2007年全县不少试点被撤销，到今天只剩下最后的7家，现分布在石亭子镇、蒋家桥镇、凤岐坪镇和洪桥镇。

解决吃住后，医疗费不足就成了五保老人养老问题中最大的障碍。

五保老人徐世发今年68岁，住在风石堰敬老院。2008年12月不慎髋骨骨折，入院治疗已经花了3000多元，仍未康复。按照规定，他的医疗费远远不够支付诊费。后来，敬老院上报镇县两级政府后，多余部分从救灾救济款支付，才勉强能继续治病。

李虎霖说，对于五保户的就医问题，不能设置门槛，应以特殊人群特殊照顾，而且还不能以普通公民看待，应该给他们更多的关怀和更多的爱，只有这样，他们才不会像付达信那样偏激，做那种傻事。

村长付发月说，他们已经准备为付达信解决困难，增加生活费用；若村小组拿不出口粮，村里会想办法，并想动员付达信去敬老院。(本报记者 吕宗恕湖南祁东报道 专题统筹 本报记者 宋喜燕)