基本公共服务与人类发展密切相关，其供给状况直接影响人类发展水平和公平程度。中国政府明确提出，为13亿人提供基本而有保障的公共服务，并把基本公共服务均等化确立为公共政策的主要目标之一。

中国[海南]改革研究院撰写的《中国人类发展报告》认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务 。本章在概述中国基本公共服务体制与政策演变的基础上，分别对义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务的现状逐一具体分析。

中国基本公共服务体制与政策的演变

在计划经济时期，中国城市以单位、农村以人民公社为基本载体，形成了与计划经济体制相适应的基本公共服务供给体制。在城市，单位是集政治、经济、社会等多方面功能于一身的综合体，也是使用政府分配资金为职工提供基本公共服务的主体；在农村，基本公共服务则与集体经济和人民公社体制相联系，以自力更生为主。这套基本公共服务体制，在经济发展水平较低的状况下，实现了预期寿命与教育水平的显著提高。然而，传统计划经济体制存在的诸多弊端也反映在基本公共服务领域。其突出的表现是：整体呈现短缺状态；缺乏效率、浪费严重；个人选择空间小，缺乏灵活性和适应性；“算政治账，不算经济账”；“企业办社会”导致企业不堪重负；预算软约束，费用无法控制，财政难以为继。这个阶段的基本公共服务供给，在同一个单位和集体内部倾向于平均主义，但在不同的户籍、不同的单位之间却存在着结构性不公平，导致了城乡之间、不同所有制单位之间、群众和干部之间基本公共服务的过大差别。

对传统公共服务体制的变革与其依托的经济社会单位的改革联系在一起。改革最初几年，随着农村人民公社的解体，农业生产的联产承包责任制改革取得了明显成效，但也导致了以集体经济为基础的农村公共服务体制在很短时间内迅速解体。家庭联产承包责任制极大地改善了农业产出，却未能同样迅速地弥补农村传统公共服务体制消解后留下的体制“真空”。因此，农村公共服务在包产到户后到受到严重影响。对大多数农民而言，看病难、看病贵；上学难、上学贵成为日益严重的问题。

在城镇，计划经济时代的公共服务体制一直延续到上世纪90年代的深化国有企业改革为止。由于企业改革的目标之一是使国有企业摆脱“企业办社会”的局面，走上真正商业化的道路，解除企业为职工提供“从摇篮到坟墓”的公共服务的社会负担是改革的重要步骤。与农村不同的是，随着城市传统公共服务体制的逐步解体，中国政府随即开始推动医疗卫生、社会保障和就业服务体制创新，探索建立新的公共服务体制。这项改革1994年首先从医疗卫生改革开始（专栏）。

专栏　中国建立医疗保险的探索

1994年，国务院决定在江苏省镇江、江西省九江进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度的试点。1996年试点范围扩大到40多个城市。1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度。这些举措，是转型时期中国政府建立并调整公共服务体系和制度的重要探索。

中国城乡公共服务供给体制的演变与公共财政和行政管理体制改革密切相关。1994年分税制改革划分了中央和地方的财权，但没有在各级政府间建立有效平衡财力与支出责任的一般性转移支付制度。地方政府，尤其是乡镇政府承担了大量农村基本公共服务的支出责任，却没有一套有效的机制来保证它们有足够的财政能力提供这些基本公共服务（少数财政收入丰厚的地方除外）。

在地方政府中，省级和地市级的财政状况好于县乡财政，但县乡政府承担着农村基本公共服务的主要供给责任。县、乡镇政府财政资源的匮乏，导致农村基本公共服务短缺，农村学校和医疗机构等基本公共服务提供者不得不通过收费解决经费短缺问题。

在政府公共服务责任和社会保障风险分担机制变化的同时，个人收入迅速增加，驱动公众的公共服务需求全面快速增长。正如第一章所述 ，社会服务总支出不断增长，公共服务支出责任从政府大量地转移到个人，最突出的是公共卫生和基本医疗。1980年，个人卫生支出占卫生总费用的比重不到23%;到2002年，这个比重已高达59%，此后才开始缓慢下降 。个人支付比重的不断提高，导致基本公共服务对家庭收入的高度依赖，公众享受的公共卫生和基本医疗等基本公共服务在很大程度上取决于他们的支付能力。

在这一时期，快速的经济增长带来了公共服务总支出的增加，人类发展结果得到持续改善。由于地区间经济发展水平和财政能力的巨大差距，地方政府事权与财力的不平衡日趋突出，居民收入差距的不断扩大，导致了基本公共服务和人类发展差距的进一步扩大。