四、建立全新的土地管理制度

从制度上解决土地问题的总的思路应该是“放开产权，管住规划”。这一思路的具体内容如下：

(1)改变土地权利结构，确立多元化的土地产权制度，让农民拥有真正的耕地财产权。可以确立耕地永包制，强化农民的耕地财产权。可以考虑在全国用几个月的时间搞一遍“土地确权”，然后宣布耕地承包权永远属于农民。为此，要取消现行法律中那些关于“三分之二以上农户”做决定的条款。农民的耕地永包权如同他拥有一台电视机一样，不能用什么范围的投票来剥夺。农民有了这个权利，地方政府圈地搞建设的冲动必然刹车。

(2)要放弃“国家建设”这类法律用语，用更明确的“公益事业用地”和“商业用地”术语。法律文本要用列举的办法来确定公益用地的范围。各种开发区用地不能笼统地看作公益用地。

(3)确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块。实行土地规划法制化。对现行规划要重行严格审议，以便规划和实际相符。只要符合规划，再不应区分“大产权”“小产权”，一律平等；如不符合规划，对违规者一概施以高额罚款或判处监禁。

(4)对于非农建设规划区（包括开发区）用土地交易制度替代土地征收制度；用讨价还价办法替代补偿办法。任何一户土地主人，都可以拒绝交易，哪怕这块地处在某开发区的核心地带。

(5)对于公益事业用地，严格按照公益事业项目列举目录界定用地范围。根据我国实际情况，这类占地可以强制交易，但交易价格应参照当地农用地价格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚：即使为了公共利益，也不能以牺牲私人利益为前提。

(6)要允许农村宅基地自由交易。法律可以规定城市居民能够购买的农舍的数量以及农舍的实际占地面积。为此，法律文本必须对“农舍”做出定义。农村宅基地的交易还应符合政府的土地利用规划。土地利用规划应体现节约土地资源和保护耕地的原则。现在我国农村的建设用地总规模已经超过了城市建成区的面积，其中主要是农民住房占地和村庄内的空闲地。要通过村庄整治、合并和搬迁，使农村建设用地总规模得以减少。宅基地的交易必须服从这一节约土地资源的要求。政府对农村宅基地的使用要做出规划，只有符合规划的宅基地才可以交易。要解决杜绝把耕地转为宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流转税，用税收收入建立村庄整治基金，为农村建设开辟新的资金来源。从加强规范和健全规划的要求来说，农村宅基地交易政策也不可以贸然出台。政策规范要加以仔细论证，土地利用规划也要有科学依据。只能在有了相对充分的把握以后，再慎重地出台农村宅基地交易的政策。

(7)建立土地交易收入调节税，但不再允许各级政府搞土地财政。调节税的收入用来建立土地整治基金和公益用地征用补偿基金。

为实行上述制度，并使之法制化，要尽快冻结土地占用，然后清理已有的违法占地案例。对农民的投诉，各地应给出一个解决问题的时间表，诚心诚意地对农民负责。

五、简要的结语

2003年之前，农村改革以放权为主。此后，中央又确立了“多予、少取、放活”的改革思路。综观这几年的改革，“多予”有成绩，但这个成绩遇到两种消解因素：一是投入体制，二是农民人数过多。“少取”的大成绩是取消农业税，但没有解决长时间、大规模取走农民土地利益的问题。至于“放活”，成绩主要还是承包制改革留下的，这几年对这个“半截子产权改革”再没有触动，“放活”方面乏善可陈。

中央政府很早就确立了农民增收、粮食增产和农村稳定这三大工作目标，这是是一种务实的工作方针，完全可以理解。从实践出出发，可以用最简明的逻辑来陈述实现这三大工作目标。

(1)农民增收的核心是农民有效工作日不足的问题。抛开具体的农业产业形态，但凡做农村调查都会知道，农民的收入与农民的有效工作日多少成正比。我国粮农劳动力每年平均有效工作日大约在40～60天，大约是城镇职工的1/5左右。任何国家的惠农政策都不能在这样一个基础上解决城乡收入差距问题。这是我们制定农村政策的基本出发点。

(2)粮食的稳产增产、满足国内市场供应，如果不考虑环境成本是不用担忧的。不到10%的边际土地是否投入耕种就足以影响粮食的供求平衡，而农产品价格的变化是影响这部分土地是否投入耕种的决定性因素。国家掌握两个月口粮需求量就足以保障粮食安全。真正的问题是粮食生产的经济竞争力和环境成本问题。提高竞争力、降低环境成本的主要途径是降低化肥和水的投入成本。为此要大力开发和应用土地密集型耕作技术，逐步提高农户的粮食生产经营规模。

(3)农村稳定的关键条件是降低农民的组织成本，提高农民的组织程度。

上面的分析所产生的逻辑结果是：国家要推行积极的城镇化政策，为逐步减少农业人口、提高农业经营规模创造条件。有了这样的条件，农业才可以发展，农民才可能在农业中获得增收，农村社会才可能稳定。积极的城镇化政策不能替代农村自身的发展，但没有这个政策，农村决不可能发展。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]