二、关于支农投入总水平的讨论

国家支农投入究竟是多还是少？这是人们关心的一个问题。这可以通过数据比较对这一问题做大略分析。

从国家统计局发布的数据看，现有“支农总投入”的数据没有包括近年国家在农村社会建设领域的投入，后者的数据不完整，更没有历史数据可以用来比较。所以，下面的在分析仍然以国家统计局的数据作为基础。

从表1可以看出，国家财政的农业总支出，1990年之后，国家支农总支出的平均增速低于国家财政收入的平均增速，这便是人们通常所说的支农投入不足的根据。但从另一方面看，国家支农投入的增长率又明显高于农业GDP的平均增长率，也高于农村人均农业GDP的增长率。事实上，如果考虑到近几年农村社会建设投入，国家在农村的总投入平均增长率更接近国家的财政收入的平均增长率，也更高于农业GDP的增长率。

从变化趋势上看，大约在改革开放20多年后，国家财政的农业投入总量将与农业GDP总量达到同一水平。也就是说，农业作为竞争性行业，如果它的要素投入（不包括国家投入）报酬是市场化的报酬，那么，国家在农业领域的回报将等于零。

当然上述分析并不表明国家支农投入是没有意义的。农业生产具有效果溢出的特性，它的环境影响在多数情况下具有正的外部性，这是国家财政支农投入的基本依据。但可以肯定的是，我们不能简单地用国家支农投入的增长率与国家财政收入增长率的比较来判定支农投入是否适当。适当的支农投入决定于多种因素，如果要真正在这方面做到科学决策，还需要更深入的研究。

财政支农投入的多少也不能简单地用农民收入水平作为依据。农民收入低的根本原因是农民的有效工作日大大低于城市水平。促进农民增收最有效的办法是给农民“投入”就业岗位，而不是直接给农民转移支付。

三、支农投入机制与效率的讨论

关于财政支农投入效率的确切评价是一件极为困难的事情，但我们还是可以通过投入机制的讨论来对投入效率做出某种定性的评价。国家支农投入机制是指由支农项目的确定方式、支农资金的拨付渠道、支农资金的承接者以及支农项目建设的事中监督和事后验收等制度构成的系统。

目前国家对农村的投入到底有多少项目，资金规模究竟有多大，恐怕没有谁能说清楚。没有一个部门对这方面的信息做统一的整理和披露。从不完全资料看，目前，仅中央政府副部级以上的机构就有28家负责数量不等的支农建设“工程”“计划”或“项目”，项目总数在110项左右。几乎每一个部门的每一个项目都是经过很大努力以后最终在国家财政部那里“立项”的。这些项目又按照行政隶属系统将再成分割成更小的项目，由各省负责落实。所以，这些项目之下的最终“子项目”少说也在数千以上。无论财政部还是各有关职能部委，都根本不可能按照严格的工程项目管理办法去监督实施，也就是说，这些项目不可能按照前述构成支农投入机制的各个环节严格地加以控制实施。

不能否认，中央政府各职能部门也想了一些办法来提高支农资金的使用效益。我们注意到，一些项目资金是通过银行系统直接划拨到使用资金单位的帐户上的，这就在一定程度上防止了资金的流失。也有一些部门对资金的使用进行了比较严格的事中监控和事后验收。例如，国家商务部的“万村千乡工程”和国家烟草局的“烟水工程”的实施，都采取了这样一些措施。但因为支农投入机制实际上是行政性传统运作机制，要严格地按照国际惯例来监督工程的实施是难以做到的。

在我国支农投入机制的问题中，最令人担忧的是国家财政资金的承接系统的缺陷。几乎所有子项目实施的承接者都是基层政府或隶属其的职能部门，鲜有民间组织成为项目承接者的。据中国社会科学院农村发展研究所人员的调查，有的乡政府承接到的项目达到数十个之多，资金用途分散，工作任务繁杂沉重，干部们抱怨甚多。国务院有关部门已经展开了试点，试图在县一级将各路资金适当集中使用，以提高资金使用效益，目前试点的结果如何尚不得而知。可以肯定的是，这个改革思路仍有明显的局限性，因为它仍然没有解决项目承接的主题问题，仍然在行政系统打转转。

资金使用在中央层面上的问题也是明显的。例如，农村批发市场建设，商务部在抓，农业部也在抓；农村市场信息平台建设也是这样。在农村文化事业方面，差不多10项左右的“工程”，内容差别不是很大，但却分割在若干不同的部门门下。农村医疗卫生工作除过卫生部在抓之外，国家计生委、民政部和劳动与社会保障部也有所涉及。至于农业基础建设，不仅农业部参与，还有财政部、国家发改委等部门也主持了一些建设项目。

如果上述问题能得到有效解决，国家支农资金的使用效益将会大幅提高。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]