破除部门利益牢笼

　　当前我国已经历史性的步入市场经济、民主法治和全球化的格局之中，市场经济和社会发展中暴露出的种种弊病已经暗示了机构改革的难题，为此必须未雨绸缪，为政府机构改革顺利开展运筹帷幄。

　　改革从来都不是在和风细雨中进行的，无疑是充满了复杂的利益博弈和激烈的权力角逐。部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、决策成本高、协调困难等问题，除了机构设置本身存在不合理的地方以外，背后则是现实的部门利益在作祟，即所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现实格局。

　　上世纪90年代中期以来，我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导，比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革，等等，现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团，深化机构改革就会触及他们的既得利益，势必引发抵制和不满。

　　大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。试图挑战改革的个人利益、部门利益、集团利益都只不过是改革逻辑中的必然牺牲品，必须服从于改革的长远利益和国家的整体利益。

　　新一轮的改革以大部门机构改革破局，似乎也预示了深化改革的决心和意志。在十七大关于“探索职能有机统一的大部门体制”和纪念改革开放30周年的重要关口，可以说思想解放的春风已然吹起，以大部门体制革新政府机构，既有新意又有魄力。

　　满足促发展、保公正双目标

　　确立大部门体制，可以减少管理层次，缩短议事链条，方便集中决策，明确问责行政。政府机构的设置按照大部门模式展开，将大大改变中国目前的政府机构格局，强化政府首脑和部委决策之间的联系，提升决策能力和整合政策资源的能力，减少部门之间的横向协调困难，也利于廉洁高效的政府运转体制的实现。

　　当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，“发展经济型政府”必须要兼顾从体制上为社会公正提供有效保障。

　　为此，要强化政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能，特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。重点在于推进市场化改革，不断满足民众公共服务要求，提高行政效能，这必将成为新一轮政府机构改革的主要目标。在传统的经济性管制方面，一些特殊产业的价格和市场准入仍需要政府控制，如通信业，电力、燃气、自来水等公用事业，公路货运、铁路、航空等交通业，银行、保险、证券等金融业；此外，产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域，更需要政府公权力介入。

　　在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制减少了机构数量，实现职能整合，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终目标是建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　带动政府转型

　　制度总是以价值和理念为神髓，是实现它们的有形载体。大部门体制背后的制度理念是服务政府、法治政府和责任政府。

　　政府体制创新以职能有机统一的大部门体制的确立为立足点，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及我们目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。

　　大部门体制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。

　　改革不能流于口号和形式化，任何深刻的制度变革，都必须与特定时代的历史任务和社会需求相适应，不能脱离国情。政府机构改革的大部门体制必须有效促进经济增长、推动政治民主和带动社会发展。这次改革应该是历次机构改革的延伸，但又是新的政府公共服务精神的起点。权力总是在惯例中得到保存，而掌权者也总是依靠自己的习惯行事。改革就要摒除保守的惯例和陈旧的陋习，转变思维习惯和行事逻辑。

　　现代政府必须承担起应有的给付行政责任，创新服务政府理念，重塑政府行为方式，在更加民主、法治的轨道上运转。行政的任务已经发生变迁，诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等等现代化带来的难题，冲击着政府治理手段的创新和组织变革。人权保障下的积极行政、福利行政理念更加需要一个服务型政府，负担起对人民的“生存照顾”之职责，并促进公民权利的实现和市民社会的成长。(文/熊文钊、张伟，作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）