困局

理想方案遇到现实问题

机构难以撤并

在马敬仁和卞苏薇牵头的专家小组之外，深圳市政府当年还从政策研究室、发改局等单位抽调人手，成立了一个课题小组。作为学者，他们提供的是一个比较理想的方案。但当这个方案交到政府部门的课题小组进行讨论时，开始遇到种种困难。

首先是国家体制环境存在诸多掣肘，政府机构改革需要上级授权，地方政府作为空间不大，大部门大到什么程度？机构如何撤并？都不是深圳自己说了算的。

乐正同样深知政府机构改革之敏感艰难，他举例说，早在1994年，深圳就曾试图将市委组织部和市政府的人事局、劳动局合并，成立人力资源局，方案都做出来了，但未获上级批准。

人事安排困难

此外，按照马敬仁的设计，很多政府执行部门的职能应该剥离出去，交给企业、社会组织和社区去做。但是社会组织发展滞后，社区自治能力不强，很多公共事务无法剥离。

而在主观方面，因为改革势必导致众多政府机构调整、撤并，人事安排方面需要面对巨大阻力。

马敬仁说，按照理想的设计方案，决策部门数量不宜太多，可是很多部门并不到一起来，“有的主管领导直接就说，我这三个部门不能动，你能怎么办？”

由于设计方案中决策部门级别较高，讨论过程中，决策部门的数量越协商越多，“最开始我们的规划是3个，后来增加到12个，最后变成21个”。这样的结果让马敬仁颇感无奈。

与决策部门想大大不起来相对照，一些执行部门该小却小不下去，马敬仁举例说，国土和建设部门都是纯粹的执行部门，因为存在较大部门利益，人家不愿分出来，最后也没办法动。

曙光

来自中央的支持

沉寂中的摸索

讨论的结果与最初的设计方案渐行渐远，改革动议就此陷入6年沉寂。

不过马敬仁称改革从未“流产”，有关“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不让报了而已”。

马敬仁透露，中央的调查组从2003年到2006年一直都在深圳开展工作，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏也曾多次前往深圳调研。

另一方面，深圳也一直在为改革做着准备工作，探索基层民主自治、培育非政府组织、搞综合执法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事权改革，把市政府有关公共服务方面的事权都交给区政府，区政府能交的，都交给街道和社区。”

中央指明方向

更令马敬仁欣慰的是，这几年来，从中央到广东，有关行政管理体制改革的思路日渐明朗，决心越发显现。

2002年11月，党的十六大报告提及，要“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。

2007年10月，党的十七大报告指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

对比两个报告，在论述决策权、执行权、监督权三者关系时，党的十七大报告增加并强化了“相互制约”的内容。

2008年2月，党的十七届二中全会在京召开，审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》。在这份纲领性文件中，除对党的十七大报告有关精神做进一步阐释外，还提出“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。

当年年底出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，更是明确而具体地指出，“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制。”

虽然这几个文件均未使用“行政三分制”这一概念，但马敬仁认为，自己当年的改革思路，与文件精神是一致的。