深圳市人民政府门口。欧钦平摄
上月底,《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。继上海浦东新区、天津滨海新区等地之后,深圳这个中国最早的经济特区,如愿加冕“新特区”。
与浦东和滨海有所区别的是,深圳的综合配套改革突破口,侧重行政管理体制改革。联系6年前中编办在此搞的“行政三分制”试点,中央对于这个屡创神奇的年轻城市,显然有着更多期待。
寻源
从9年前开始
曾经的三分制
“深圳新的开始!”
《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布次日,《南方都市报》做了这样一个头版头条。简洁的表述,套红的大字,特别的处理方式昭示着开云网页版-开云(中国)官方在线登录本身的特别和重大。
谈及这份经国务院批准实施的改革方案,深圳市委副秘书长兼政策研究室主任、该方案主笔蒙敬杭和多名观察人士不约而同用到一个比喻:这是一把尚方宝剑,拿着它,有太多创新工作可以做。
有了这把尚方宝剑,改革路上的障碍,也许能够更容易化解;以前做不了的一些事,现在也许有条件做了。
比如首当其冲的行政管理体制改革,方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核。
入世推动改革
只不过,6年前的改革动议在高调宣布后再无下文,相关改革黯然终场。
而追溯起来,有关“行政三分制”这一政策的实质探讨,可以回到更早的2001年。当年12月,中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何“入世”,成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。
作为彼时改革方案的主要设计、参与者,深圳大学管理学院教授马敬仁首倡“行政三分制”。
“大社会小政府”
马敬仁介绍,在此之前,深圳曾进行过多次政府机构改革,但历次改革没能走出两个怪圈:一是权力一收即死、一放就乱;二是机构改革陷入精简、膨胀,再精简、再膨胀的循环。
在这位学者看来,过去的改革侧重机构和人员调整,没有考虑怎么给政府的事务做减法。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去,政府管得少了,机构精简、政府职能转变均可自然实现。
深圳社科院院长乐正亦表示,虽然深圳一直在探讨“大社会小政府”的模式,在建立特区的最初10年里连人大、政协两套班子都没有设置,但相对于一些国家和地区,深圳市政府仍然是一个“大政府”,管的事情太多。
“香港城市规模和深圳差不多,连副特首都没有,管得好好的。深圳九个副市长,整天忙得不亦乐乎。”这样的对比让乐正很是感叹。
设计
“行政三分制”构架已形成
行政内部制约
转变政府职能之外,如何建立有效的权力制约机制,是摆在中央决策部门面前的另一个重大课题。
“过去我们一直强调一把手的作用,但要建立有效的制约机制,得从制度着手。”马敬仁认为,在没有条件建立外部制约机制的情况下,只能走内部制约之路。现在能做的,就是在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。
2001年,马敬仁接受深圳市委市政府委托,以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首,成立了一个课题小组。
他们首先进行了大量调研分析,看看深圳市政府都有哪些公共事务,然后按照大行业、大系统的原则,将这些公共事务划分为若干“职能块”,在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。
按照马敬仁的设想,政府的决策部门和执行部门不仅分工不同,同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置,数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门,执行部门规模较小,职责则相对专业和独立。
决策部门和执行部门之间,以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系,监督部门则依此合同文本行使督察之职。
试点一度启动
2003年1月,广东省十届人大一次会议召开,时任深圳市长的于幼军在会上宣布,深圳即将成为中国惟一进行“行政三分制”试点的城市。
于幼军这样解释这一全新的政府架构:决策局只有决策权而没有执行权;执行局只有执行权而没有决策权;监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。
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