立足宏观全局 发挥建设性作用 预算执行审计工作得到不断深化和提高

——2008年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告的特点

8月27日，刘家义审计长受国务院委托向第十一届全国人大常委会第四次会议作了《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。这个报告坚持深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握预算执行这一主线，立足于推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，立足于发挥审计作为经济社会运行 “免疫系统”的功能，更加注重从宏观上把握全面情况，从总体上反映带有普遍性、倾向性的问题，从完善体制机制的角度提出建设性意见和建议，既充分肯定了中央预算管理的成效和经验，又深刻揭示了预算执行中存在的问题和弊端，体现了审计工作的进一步深化和发展。与往年相比，今年的审计工作报告主要有以下特点：

一、进一步增强了总体评价的完整性和针对性

全面反映预算执行的总体情况，不仅能够为政府加强宏观管理提供重要依据，也有利于人大及其常委会更好地履行审查预算和监督政府预算执行的职责。今年的审计工作报告改变了以往报告在反映中央预算执行审计情况之前，先全面表述中央预算执行整体概况的做法，而是立足于宏观管理和财政预算改革的全局，通过深入分析审计情况，有针对性地提出关于中央预算执行总体情况的审计评价，即“审计结果表明，2007年，在党中央、国务院的正确领导下，国民经济保持了增长较快、结构优化、效益提高、民生改善的良好态势，中央财政在改善宏观调控、构建和谐社会、促进国民经济又好又快发展等方面发挥了重要作用”，接着从“继续实施稳健的财政政策，中央预算执行和其他财政收支总体情况较好”、“中央财政支出结构进一步优化，加大了对‘三农’、教育、医疗、社保等重点领域的投入”、“公共财政体系建设逐步推进，财政转移支付制度不断完善”三个方面进一步评价了中央预算执行的总体成效，从“做好2007年中央预算执行和其他财政收支工作”、“认真整改去年审计发现的问题”两个方面进一步评价了中央部门预算执行的总体情况，同时提出“还存在一些违法违规和管理不规范问题，影响了相关政策措施的实施效果，以及财政资金和国有资产的安全完整”。这样，一开篇就给出了关于中央预算执行情况的总体概念，而且报告的每个部分都贯穿了总体评价、发现的问题、造成的后果、审计处理意见和被审计单位的整改情况这一叙述脉络，保证了反映情况的全面性和完整性。同时，今年的报告在体例上，将财政部和发展改革委的问题归纳在“中央财政管理审计情况”这一框架里进行了集中反映。这样的调整，改变了以往按中央部门分类的做法，有利于从整体上把握中央财政管理情况。

二、更加注重从体制、机制层面揭示中央预算执行和其他财政收支中存在的突出问题

从这些年的审计工作报告可以看出，预算执行中的违法违规问题是逐年下降的，如今年中央部门本级预算执行审计发现的问题中，仅有2%属于违法违规问题，而且有相当一部分违法违规问题是由于体制、机制不够完善等方面因素造成的。因此，今年的审计工作报告，一方面进一步加大了对重大和典型性问题的揭示力度，如反映中央部门预算执行审计情况时，共对20个部门、单位点了名；在报告的每个部分，都揭示了审计发现的案件数量、有关责任人员的处理情况，还披露了个别情节恶劣、性质严重的重大案件；另一方面更加注重把握分析总体情况，从体制、机制层面揭示中央预算执行和其他财政收支中存在的突出问题，像今年报告反映的问题，有些是多年以来一直没有得到彻底解决的，如“财政部批复的部分中央部门项目支出预算年初不细化”、“教育部、中科院等28个部门年初预算不细化、不完整和批复不及时等问题174.98亿元”、“水利部、知识产权局等15个部门所属的59个单位预算不细化、不完整和批复预算不及时等问题9.81亿元”；有些是管理不严格、政策执行不到位造成的，如“向十一届全国人大一次会议报告的2007年中央预算执行情况不够详细和完整”、“未及时完成对49项行政事业性收费项目的清理规范工作”、“未及时清理中央农业综合开发财政有偿资金”、“向不承担国债分销业务的社保基金理事会支付国债发行手续费”、“未完成南水北调工程基金征缴任务”、“少数投资项目审批把关不严，安排投资失当”；有些是制度不够完善造成的，如“批准金融保险企业用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额”、“世界银行贷款项目债务减免管理制度还不够健全、完善”、“污水处理厂项目中央投资补助标准不一”；有些是改革的难点问题，如转移支付“结构不够合理，一般性转移支付安排比例较低”、“部分专项转移支付设立时间长、分配数额相对固定，已成为对地方的稳定财力补助”等。针对这些问题，审计工作报告提出了“进一步改进预算编制，提高预算的准确性、科学性和透明度”、 “积极推进财政体制改革，完善财政转移支付制度”的建议，以推进深化改革、加强管理，发挥审计的建设性作用，从根本上促进这些问题切实得到解决。

三、更加注重从行业、制度层面揭示宏观政策执行方面存在的普遍性、倾向性问题

今年的审计项目，如铁路建设项目、中央支农专项资金、农村义务教育经费、国有土地使用权出让金、救灾资金、住房公积金、农村社会养老保险基金等都涉及国家宏观政策的执行和落实。对这些项目，审计工作报告注重在进行归纳分析的基础上，全面评价政策执行情况和效果，集中反映带有普遍性和倾向性的问题。正是基于这方面的考虑，报告没有一一罗列被审计单位，没有更多地列举具体案例，而是着重反映整个行业或整个资金中存在的一些共性问题。对铁路建设项目，主要揭示了“部分铁路项目建设管理中还存在违规转分包工程、多列预算、多结算工程款等问题”，而且特别指明了有多少项目存在这些问题。对中央支农专项资金、农村义务教育经费、救灾资金、住房公积金、农村社会养老保险基金等民生资金，一方面着力揭示损害人民群众利益的问题，如“挤占挪用、违规发放个人住房公积金贷款问题仍然存在，部分资金面临损失风险”、“仍有一些部门和单位将2.58亿元救灾资金用于了弥补行政经费、建设办公楼等方面”；另一方面着力反映政策执行中存在的问题，如“一些地方将集体补助和财政补贴较多地补给了村干部”、“2006年，1947个县中，有1484个县的参保农民人均领取的养老金低于当地农村最低生活保障标准；领取农保养老金的331万农民中，领取额低于当地农村最低生活保障标准的占88%，有120万人月领取额在10元以下，占36%”、“一些地方农村义务教育经费投入不到位、拨付不及时”、“有的地方住房公积金管理机构未调整到位，少数企业和单位仍存在违规自行归集住房公积金”等问题。这样从总体上集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题，有利于引起重视，更能有效地为加强宏观管理提供决策依据，促进更好地研究和解决这些共性问题，提高中央预算管理的整体水平。

同时，对国有企业的审计，也注重选择同一个行业内的若干有代表性的企业进行审计，揭示行业改革中的重点问题。如，对5户电信企业的审计调查，揭示了2002年电信体制改革以来影响行业整体效益的突出问题是“重复投资导致资源闲置浪费，部分投资项目效益较低”；对3家铁道部铁路运输企业的审计，指出“主业与多元经营企业之间产权关系、业务关系和分配关系不够清晰，一些多元经营企业依托主业优势违规和不规范收费”。这类问题的揭示和分析，对促进企业深化改革和长远发展，都有积极作用。