核心建议：建议组成煤炭部实施行业管理

全国政协委员、中国煤炭协会副理事长、国家安全生产专家组矿业组副组长、中国工程院院士张铁岗接受记者采访时表示，他建议国家有必要成立煤炭部，代表政府实施行业管理。“如果不成立煤炭部，我建议一定要成立能源部。能源毕竟是国民经济发展的支柱产业。”

张铁岗向记者表示，能源涉及国家安全，必须统筹安排。但现有的安全监督管理局和煤炭安全监察局并不能有效地对整个煤炭行业进行监管。“不能等到出了事才想到去管理，去解决问题。”

据介绍，由于不少大型煤炭企业划拨给地方政府，人事权也归属地方所有。因此，在一定程度上，中央对地方煤炭企业处于“管不了人”的状态。而地方政府出于经济效益考虑，在行业安全考核的标准上并不一定非常严格。这也是造成煤矿事故频发的原因之一。

张铁岗认为，应该由专业人员组成的煤炭部来负责管理煤炭企业的人事，对煤炭企业领导人实行安全绩效考核。这样才能将“国家监管、地方检查、企业自责”有效统一起来。

■建议背景：“大部制”改革将建现代行政管理体制框架

正在召开的十一届全国人大一次会议一项主要议程是审议《国务院机构改革方案》。而早在2月27日，刚刚结束的中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》中,提出要贯彻十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。以大部门建制为核心的机构改革，即将拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。

■亮点

机构改革提出“大部制”概念

从1982年至2003年，中国经历5次大的行政体制改革，每次换届之后的人大一次会议都会通过一个国务院机构改革方案。国家行政学院教授汪玉凯评价说，前5次的行政体制改革取得了成就，整体上由计划经济政府转向市场经济政府。“如果没有这样的政府转型，我们的经济社会也不会发展到今天。应该说，从目前来看，政府尽管在改革中取得很大的成就，但是政府自身还存在一些问题，所以我们要进行新的改革。”汪玉凯说。

汪玉凯认为，这次改革和前5次相比，整体思路上有了较大的变化。改革目标定位在建设服务型政府，强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。“此次行政管理体制改革目标不是5年目标，而是一个中长期目标。就是说，从现在到2020年，用12年的时间建立一个现代行政管理体制框架。”汪玉凯称，这次行政体制改革可以看成是一个分阶段逐步推进的过程，而不像过去的改革，基本是5年一次。

此次行政体制改革和过去不同之处还体现在提出了“大部制”的概念。汪玉凯表示，过去主要是转变职能，政企分开、精简机构，但是总体上没有提出“大部制”的改革思路。这次明确提出通过“大部制”改革，建立一个决策、执行、监督三者相互协调，又相互制约的权力机构，更好地对社会进行宏观管理，减少对经济的微观干预。“通过改革，真正出现政府职能的转变，实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。”

此外，汪玉凯还认为这次改革提出了相关的配套改革，包括深化事业单位的改革，也包括改革议事协调机构，解决中央垂直管理和地方政府的关系等。

■初衷

现有体制导致行政成本偏高

国家行政学院教授汪玉凯对“大部制”的定义是，在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门进行整合。“‘大部制’是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”汪玉凯补充说。

“政出多门、职能交叉”的体制导致的一个问题是行政成本偏高。以2006年为例，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，超过世界15.6%的平均水平。而“大部制”正被视为解决上述问题的有效出路。汪玉凯认为,“大部制”从写进十七大报告到今年3月提交全国人大审议草案，前后只花费5个月的时间，足见高层已下决心。

■建议

改革从三方面展开

具体到今年的机构改革，有关专家已经拿出多套方案。其中，中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙在提交的《未来十年政府改革的基本框架》的报告中建议,2008年国务院组成部门的改革重点可以从以下三个方面展开:一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革,加强宏观管理,减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革,通过机构改革促进事业部门进行改革；三是对国有企业进行改革,为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。

毛寿龙教授还在相关课题中提出了具体的调整建议：改革之后，国务院组成部门由现在的28个减少到24个，国务院直属机构由18个减至11个，国家部委管理的国家局则由10个增加到11个。

■时机

实行“大部制”条件已经成熟

虽然“大部制”的具体模式目前还是未知数，但各种传闻已见诸报端。例如成立大国土建设部、大农业部、大交通部、大商务部、能源部、环保部等等。毛寿龙说，这是一个比较理想的规划，但“大部制”的整合也将面临一些阻力。从人员来看，如果多部门整合，可能会减少10个以上的部长、副部长，“这可能是最大的阻力之一。”

毛寿龙说，部门整合还会削减一些权力，“剥夺一些人的权力自然也会有阻力。”不过，多位专家预测，经过几十年的改革开放，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，目前实行“大部制”的条件已经成熟。两会期间，“大部制”虽然成为热门话题，但是处于风头浪尖之上的部长们却低调面对，惜字如金。看来，最后的答案还要等到机构改革方案在本次会议上公布后才见分晓。（记者张艳丽 李天际 徐笛 杨青）