长三角经济社会一体化正在逐层推进，次第展开。不久前召开的长三角经济协调会更是在信息共享、交通卡互通、环境保护等方面达成广泛共识。理论上看，影响长三角经济一体化进程的关键因素有两个：一是市场，二是政府。市场是一体化内在的客观基础和动力机制；而政府则既可以是一体化能动的推动力量，也可以成为阻碍一体化的“行政壁垒”。就政府而言，所谓经济一体化，其实就意味政府职能必须与市场经济一体化的内在要求相适应，政府应成为一体化的推动力量而非阻碍力量。实践上看，相关地方政府在一体化进程中便扮演着上述相互矛盾的双重角色。当然这种双重角色是在我国深具特色的地方制度基础上形成的。这个特色就是我国行政区、地方立法区、执法区、司法区的完全重叠，加之在这一地方制度基础上形成的“分散型的经济发展模式”，从而便形成了作为经济一体化对立面的所谓“行政区经济”。

有关长三角经济一体化的对策研究，几乎均强调“行政壁垒”所引起的市场分割对一体化所发挥的关键影响，认为现行的行政区边界的“硬”约束，在一定程度上阻碍了市场要素的跨区域流动，阻碍了长三角经济的积聚功能和辐射功能。为此，许多研究在对策上均取向于行政组织上的措施，即建立超区域和跨区域的行政组织。如建立“长江三角洲经济特别行政区”、“长三角经济协调管理局”等。市场经济在本质上就是一体化的经济，当这种经济形式遇到行政分割时，解决问题的根本对策是在于实现政府职能的适应性转变，还是在于行政组织或行政区划的变革或调整呢？我们认为是前者。

首先，国家行政管理中的科层制是不可避免的，对像中国这样的大国来说，这一规律表现得更加突出。现实中，金字塔形的科层管理体系是现代国家行政管理的普遍现象。各国的差异仅表现为这一金字塔形的管理体系中层级的多少。有的国家分三级，有的国家分四级，而我们这样一个大国则分了五级。理论上说来，无论行政区作怎样的调整，行政区的层级和边界总是存在的。如果政府的职能不能适应市场经济一体化的要求，那个“行政壁垒”依然会存在，目前阻碍长三角经济一体化的行政因素仍然不会有太大的改变。从现实情况来看，长三角经济一体化进程中的“行政壁垒”不仅存在于引起人们特别关注的两省一市之间，同样也存在于这两省一市内部的不同行政区之间。比如，即使像上海这样一个市场经济较发达的城市，不同区之间基础设施及一定程度的市场分割现象也是存在的。也就是说，同一行政区内部也会发生所谓的“行政壁垒”问题。因此，问题的要害在于政府职能，而不在于行政管理的科层制安排。

其次，我国“行政区经济”的现状是在地方政府的强力推动下形成的，一定意义上，它是地方政府刻意塑造的一个结果。在我国经济长期高速发展的历史进程中，地方政府事实上已深度介入地方经济的发展过程。它在主导地方经济发展的同时，自身也成为了地方利益的代表。地方经济发展在很大程度上影响着地方财政收入和地方干部的政绩，财政收入和政绩竞争便变成了不同区域之间的经济竞争，于是就出现了以行政方式为主导的所谓“辖区竞争”现象。现实中各种地方保护、市场分割、缺乏有效跨区域沟通协调和区域统一规划等阻碍经济一体化进程的现象就是“辖区竞争”的表现和结果。也就是说，我们今天一体化程度较低的“行政区经济”现状，在很大程度上，正是以政府的特定职能为基础的。这种情况在经济较发达的地区表现得较为突出，长三角经济一体化的现状就典型地反映了上述状况。解铃还须系铃人。由政府职能所造成的问题必须通过政府职能的根本转变来解决。因此，要消除长三角经济一体化的障碍，促进经济一体化发展的速度与质量，就必须深入、彻底地转变政府职能，使政府职能与长三角经济一体化的内在要求相适应。

政府职能的适应性转变是推动长三角经济一体化的根本之策。但在目前“行政区经济”格局已成事实的基础上，政府职能的根本转变也是一件不太容易的事情。适应长三角经济一体化的要求，转变政府职能，首先要重视以整体利益为取向的公共行政文化建设，改变片面追求地方利益和近期利益的狭隘的行政价值观。从长三角区域长远发展的高度，全面审视政府的经济行政工作，转变追求经济总量、增长速度的政绩观，高度重视经济发展的质量和可持续发展。其次，从长三角经济一体化的内在要求出发，准确定位、理顺政府与市场的关系，使市场成为长三角经济一体化中的首要促动力量，充分发挥市场配置资源的基础性作用，充分利用市场的力量不断克服地方分割、地方保护等现象。第三，从长三角经济一体化对政府职能的具体要求出发，不断调适政府的具体职能。良好的均等的公共服务是区域经济一体化的直接动力，它是最有利于培育市场要素合理流动的社会条件，因而政府职能向公共服务倾斜是政府推动经济一体化的一项基础性工作。公共政策跨区域的协调性是推动经济一体化的有力抓手。应加强苏浙沪三地公共政策协调机制建设，特别应重视已有协调机制的制度化、常规化建设。加强国家市场立法的执行力，既是各级地方政府的责任，也是推动区域经济一体化的基本条件。　（作者为上海大学国际工商与管理学院行政管理系主任、教授）