第二章 草原权属
草原是一种宝贵的自然资源，人类根据其特殊的功能和自身的需要，对草原投入了人力、物力、财力，开发利用、建设保护，从而在草原上形成了权利义务关系。明确的草原权属并实行依法保护，对草原的保护、管理、开发和合理利用是十分必要的。本章共8条，对草原的所有权、使用权作了规定。
第九条 草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。
任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。
【释义】本条是有关草原所有权和草原所有权行使机关的规定。
一、草原的所有权
本条有关草原所有权的规定是依据宪法作出的。我国宪法第六条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说，草原作为自然资源的一种，一般属于国家所有，建国以来的实际情况也是这样。据内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计，在六省区的国有草原中，确定给集体经济组织使用的草原占88％。
二、国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权
国有草原的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有草原的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有草原所有权的代表，一是赋予中央人民政府行使国有草原资产经营管理的职能；二是明确地方各级人民政府不是国有草原所有权代表，无权擅自处置国有草原，只能依法根据国务院的授权处置国有草原；三是明确国有草原的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有草原收益的分配办法。国务院代表国家行使国有草原所有权，但是在国有草原的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托给指定的机构、经济组织行使有关权利。关于集体所有草原的所有权应当由作为该草原所有权主体的农民集体行使。
三、草原所有权的保护
为了保护草原的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为了保护我国的草原资源，宪法第九条第二款规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此，买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国草原所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的草原外，草原的所有权是不能改变的。任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为都是非法的，都必须依法禁止。
第十条 国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。
使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
【释义】本条是有关国有草原使用权和草原使用权人应履行的义务的规定。
一、国有草原的使用权的确定
依据本条第一款的规定，国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用。
1．国有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，体现了国有草原所有权和国有草原使用权可以分离的基本原则。所谓国有草原使用权，是指使用国有草原的全民所有制单位和集体经济组织等在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有草原的占有、使用、收益以及依法处分的权利。国有草原的使用权具有以下特征：
（1）国有草原的使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有国有草原使用权的合法存在；
（2）国有草原的使用权是在国有草原所有权的基础上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据国有草原所有权的存在而存在，没有国有草原的所有权也就没有国有草原的使用权；
（3）国有草原的使用权是一种对国有草原的直接占有支配权；
（4）国有草原使用权的目的是获得国有草原的使用价值，从草原利用活动中获得经济利益；
（5）国有草原使用权具有一定的稳定性，国有草原的使用权人只要依法使用草原，就不受他人的非法干涉。
2．应当依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用国有草原。原草原法仅规定，全民所有的草原可以固定给集体长期使用，但未规定国有草原可以依法由全民所有制单位使用，新的草原法规定得更为全面。本条所讲的“依法”，包括本法在内的相关法律和有关行政法规。
二、草原使用权人的义务
依据本条第二款的规定，使用草原的全民所有制单位、集体经济组织等应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这一义务是针对使用草原的单位来讲的。我国草原长期超载过牧，使草原得不到休养生息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快，草原质量不断下降。近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割草原药用与经济植物，在草原非法采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲刷加剧，草原生态环境进一步恶化，部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。正是由于这些原因，本条规定使用国有草原的单位，即全民所有制单位、集体经济组织等草原使用者，都应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这里所讲的保护、建设，是指草原使用单位对草原生产能力的保护和建设，也是对草原生态及其环境的良好性能和质量的保护和建设。草原的保护和建设范围较大，主要是草原使用单位为了保护草原的生产能力和生态环境所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用草原，是指要在使用草原的过程中，通过科学使用草原，使得草原的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥草原在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。
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