若干政策考虑

中国的平原仅占国土面积的12％，其中90％集中在距海岸线500公里以内，这就决定了中国的城市化与工业化都只能继续在沿海地区聚集。目前国家有关部委正在落实“十一五”规划中提出的“主体功能区规划”，按照这个规划的思路，恐怕目前的沿海发达地区都会被划入“优化开发区”，即对这类地区今后的外延型工业与城市化都会有所限制。然而，不论从平原面积条件还是环境承载能力看，沿海平原地区都远优于内地。例如如果按照建设用地占平原面积的比例计算国土开发强度，江苏目前只有20.1％，而川、渝一省一市合计已高达50.2％，原因就是江苏的平原面积占本省面积的84％，而在原四川省范围内，平原仅占7％。

同时还必须考虑新全球化浪潮对中国空间结构变动的牵动力。在改革开放的30年中，中国大量承接了发达国家的消费类产业转移，目前在发达国家的超市里90％已经是来自中国的产品了。但是消费类产业只是发达国家制造业里的“小头”，在发达国家的制造业中，2/3~3/4是重工业，这个“大头”向发展中国家包括中国的产业转移还基本没有开始，因此未来10～15年，我们一定可以看到一个比过去30年更大的产业转移浪潮，而发达国家重工产业转移的主要指向地，肯定还是中国的沿海地区。中国要加快工业化速度，必须充分利用新全球化浪潮提供的历史机遇，因此在空间布局的战略选择方面，也必须相应做出合理安排，就是继续给沿海地区更多的工业化与城市化发展空间，而不是做出相反安排。

如果未来20年仍是要延续过去30年沿海地区率先发展的格局，沿海与内地间的经济发展差距就不是缩小而是拉大的趋势。缩小区域发展差距并不是要求必须缩小各地区间的产出差距，而是要缩小收入和消费水平差距，这就要求必须改革财政体制，加大中央政府在发达与落后地区间的转移支付规模。为此可实行“先集中、后返还”的财政体制，即按统一标准编制各省区和各县级单位的支出预算，由中央统一支付，这样也有利于从根本上打破区域经济封锁，促进都市圈的发展。

中国目前一方面土地供应短缺已成为经济增长的重大制约，一方面又存在着土地使用中的严重浪费。例如，目前在许多城市为了景观好看，都对建筑物设置了容积率的上限。以城市建筑物面积占城市建成区面积计算的城市毛容积率计算，全国目前只有0.75，而东亚地区普遍在1～2之间。香港要求单个住宅与办公楼的容积率不能低于15，但上海市目前却要求同类建筑物的容积率不能超过2.5，这样就在中国形成了极大的土地使用浪费。

前面说过，中国到2030年城市建设可用耕地面积只能增加55％，而城市人口却要增加2.5倍，仅以此计算，城市毛容积率就必须从目前的0.75上升到2.6以上，单个住宅建筑物的容积率就得上升到8，在大城市中心地带恐怕还要高。所以中国对城市容积率的控制，恐怕不是要限高，而是要限低了。为此中国必须对现有的城市规划标准、城市建筑物标准乃至施工技术标准，都必须进行较重大的重新调整。为此还要控制好地价，地价太低不利于提高容积率。

都市圈战略是符合中国国情的空间结构战略，也是在市场力量推动下的客观发展趋势，顺应经济规律所制定的发展规划将有强大的生命力，会得到市场的积极响应，而按照日本的经验，即便政府对发展都市圈不积极，市场经济还是会构造出都市圈，只是时间和财富消耗要高，因此从中国“十一五”规划开始，应明确都市圈的空间战略方向，并着手实施。 （中国宏观经济学会 王 建）