配套政策基本明晰，政绩考核将按不同公式计算

国务院日前下发关于编制全国主体功能区规划意见。按照时间表，国家主体功能区规划将于9月完成初稿，而省级功能区规划也于2008年底前完成。在此设想下，中国国土将首次全部以重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区四个类型加以划分，与之相关的配套政策制定和调整可谓极其繁琐。

国力能否支撑规划构想？

官方态度坚决，学界存在争议

2006年底，高国力第一次拿到全国主体功能区政策研究的课题。作为国家发改委宏观院区域经济室主任，高国力当时最大的感觉是，“心里没有底”。在可借鉴经验、寥寥的情况下，这样的茫然情绪几乎覆盖所有承接课题的国内区域经济顶尖专家。

有承接专题调研的专家称，发改委向各研究机构发出调研邀请时，除普遍的畏难情绪外，还有专家“不屑一顾”，“并不是说这个课题没有意义，而是认为中国的现有国力并不能支撑这样一个构想”。作为一个被公认为政界超越学界的构想，虽然学界尚存争议，官方的态度却极为坚决。功能区构想主要倡导者和推动者，国家发改委副秘书长杨伟民曾对媒体坦承，初期的确听到质疑声音，“但是这个概念列入十一五规划之后就很少再有人反对了”。

杨伟民此前接受采访时，将国土分区这一过程定义为“漫长”：“主体功能区真正形成之日，就是中国全面进入小康社会之时”。

规划是否会冲击地方经济？

面临GDP减速产业转移问题

除理念上的差异，更被普遍担心的是规划将从现状上对地方经济造成冲击。上述专家告诉记者，“最终的规划结果很可能是禁止和限制开发区的面积比现在要大，而很多现在正在重点开发的地区，则会被划为优化开发”。各界公认的是，长三角、珠三角这样开发多年的区域将大部分划为优化开发区，对地方政府来说，必然将会面临GDP减速、现有产业转移或升级这样的棘手问题。从这个意义上来说，规划自然会承受地方的阻力。

高国力坦承，专家前往浙江、贵州、青海三江源等地调研时，地方政府的情绪“比较复杂”，“三江源这样的自然保护区期望得到更多的关注，而经济发达的浙江则更想知道国家会给哪些政策，绩效指标怎么调整”。“最终的规划结果将很大程度上取决于国家和地方从各自利益出发的博弈”，高国力说。

规划配套政策如何细化？

中央财政转移支付成为焦点

如高国力所言，目前各地正在观望的并非仅仅是规划结果，更多的注意力被放在配套政策之上。据悉，发改委之前委托了自己下属的宏观院和国务院发展研究中心分别对配套政策进行研究，报告初稿均已完成，修改后将会于本月底递交发改委。

国研中心的报告《主体功能区形成机制和分类管理政策研究》，厚达292页，配套政策复杂度可见一斑。《国务院关编制全国主体功能区规划的意见》也对于配套政策提出部分原则，应该说目前配套政策的轮廓已基本明晰。

虽然高层方向已定，目前普遍存疑的还是中央财力是否能支撑这样庞大的转移支付计划。高国力分析称，中央财政不可能一次性覆盖所有禁止开发区和限制开发区，“一条可行的路径是初期政策面积小于规划面积，国家首先把最重要那部分国土保护起来，然后再随国力增强慢慢扩大”。

政绩考核指标是否各异？

限制开发区或将允许GDP负增

在地方官员最为关心的绩效评价和政绩考核方面，一个已明确的方向是将实行不同的计算公式。如重点开发区要注重经济增长和质量效益，优化开发区要强化自主创新，限制和禁止开发区都要评价生态建设和环境保护等。杨伟民曾表示，对列为限制开发和禁止开发区的官员的政绩考核，就一定不能再以GDP来要求了。有专家分析，列为限制开发和禁止开发区会允许GDP负增长。

全国政协委员、经济学家张卓元在今年全国两会期间曾表示，“如果主体功能区规划得到真正实施，目前一味追求GDP增长的地域经济发展模式和地方政府政绩考核体系，可能因此彻底改变。”（记者 李静睿）

国土主体功能区划分

优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；长三角、珠三角、京津冀等地区。

重点开发区域：资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；成渝地区、长江中游城市群、中原城市群、长株潭地区等。

限制开发区域：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全区域；大小兴安岭森林生态功能区、三峡库区水土流失防治区等。

禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域；包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园。