土地利用规划服从于经济发展的模式将被逆转，专家认为，启动主体功能区规划将打破各地齐头并进的发展模式。

开发要“有保有压”

日前，国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求国家主体功能区规划2007年9月形成初稿，12月报国务院审议。

对此，中国土地学会秘书长黄小虎近日在“2007年中国地交会”上表示，这意味着国家对目前的发展战略进行调整：由各地“齐头并进”模式转到“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”划分四类地区进行有保有压的模式。

黄小虎认为，各地制定发展计划的时候往往会超过中央的目标，导致各地向国土部门要求更多的建设用地。但国土部门由于承担着保住18亿亩耕地的责任，结果只能对耕地指标的分解实行“一刀切”，而无法顾及各地的不同实情。

“现在主体功能区的推出，标志着大家不是齐头并进了，‘保护’就成为一些地方的最主要责任。”黄小虎说道。

但黄小虎提醒，实施主体功能区规划一定要有机制，以解决资源补偿、生态补偿的问题。从全国横向来看，上游保护了，中游、下游的受益地区和受益人群就应当给上游的人民予以补偿。纵向地来看，全国财政也要加大转移支付的力度，对这些为全局发展作出了牺牲、作出了保护的地区，给予补偿。

与国土规划之关系

在主体功能区规划即将推出之时，国家有关层面对土地利用总体规划、国土规划工作、主体功能区规划三者之间的关系并没有明确的界定。

在国土资源部召开的最近一次土地利用规划修编专家会议上，国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬略有担忧地表示：“主体功能区的规划出来之后，国土规划就不再提了，也有很多人认为可以把国土规划替代了。”

2005年4月中国科学院地理科学与资源研究所与国土资源部合作启动了新一轮全国国土规划工作。

林家彬认为，主体功能区的内涵并不能替代国土规划的内容。现在许多高速增长的地区国土开发和建设布局出现无序乃至失控，社会和经济发展与资源、生态、环境之间出现矛盾和冲突，这些迫切需要国土规划的调整。

同样在“2007年中国地交会”上，国务院发展研究中心办公厅主任蒋省三提出，要把国土规划提到议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，以《国土规划法》的形式予以确认，以此来统领经济发展规划、城市规划和土地利用规划，减少行政干预，也减少下位法之间的冲突和矛盾。

蒋省三认为，目前由于国土规划的缺位，在地方上以GDP的增长指标为主导的经济发展规划实际上成为了土地利用规划的上位规划。 （孙荣飞）