十二届全国人大二次会议政府工作报告学习问答
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第三部分2014年重点工作
33.怎样深入推进行政体制改革?
行政体制改革是全面深化改革的重要内容，更是关键环节。李克强总理指出，改革是今年政府工作的首要任务，要抓好牵一发而动全身的改革。在报告提出的若干重要改革中，行政体制改革列在最前面，凸显出这项改革的重要性。2014年推进行政体制改革，要抓好以下几方面工作：
一、深入推进行政审批制度改革
2014年简政放权的力度不能减，要一鼓作气，尽量往前赶，争取把本届政府减少1/3审批事项的目标任务，在今年大部分完成。取消下放审批事项，不仅看数量，还要重质量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激发市场活力的直接放给市场、放给企业。特别要下决心最大限度减少对投资项目的审批，同时取消下放、简化和规范投资前置性审批。
要全面清理取消非行政许可审批事项。现在国务院部门实施的非行政许可审批还有405项，地方政府可能更多。这些非行政许可审批，有合理的，也有不合理的。主要是现在经济社会发展中不断出现新情况，有关部门认为需要管理，就用红头文件来规定。还有省级政府部门、市县级政府，按规定没有行政审批设定权，也用“红头文件”设定了许多管理事项。2014年要对各类非行政许可审批事项和各级政府用红头文件设置实施的管理事项进行全面清理，原则上一律取消。确需保留的，要按行政许可法的要求和规定程序，经过严格论证，调整为行政许可。今后不许再设置非行政许可审批事项，凡增加公民、法人义务和责任的事项，必须通过法定程序、以法定形式设定。
对保留的行政审批事项，要公布目录清单，一律向社会公开，依法规范管理，接受社会监督。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。除清单之外，一律不得实施行政审批。实际上这也是向“负面清单”管理模式逐步推进，清单之外，“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。而对政府来说，则是“法无授权不可为”，不能随意干预市场和企业经营。还要进一步规范行政审批过程的管理，尽量简化程序。国务院部门也要逐步实行一个窗口对外、“一站式”服务，公开申请条件、审批程序和时限，简化审批流程，提高服务效率。
二、在全国实施工商登记制度改革
今年要重点抓好三件事：一是落实注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。实行公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并由其对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。注册公司时股东（发起人）只需向政府工商管理机关登记认缴的出资总额或股东认购的股本总额，作为企业的注册资本。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为公司承担责任。公司实收资本不再作为工商登记事项。放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制。不再限制公司设立时股东（发起人）首次出资比例和缴足出资的期限。公司登记时无需提交验资报告。
二是由“先证后照”改为“先照后证”。通过改革，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。由于许多前置性审批是法律、行政法规和国务院决定设置的，所以这项改革需要对有关法律法规进行修改。
三是将企业年度检验制度改为年报公示制度。企业按制度在规定期限内将规定的内容向工商行政管理机关报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对年度报告的真实性、合法性负责。工商行政管理机关可对企业年度报告公示的内容进行抽查。一旦发现企业年度报告不真实，就要依法予以处罚。还要建立健全经营异常名录和黑名单制度，把有问题企业和违法经营者列进去进行重点监管。
三、强化服务管理职能
大量行政审批事项取消下放后、工商登记制度改革后，必须加强事中事后监管。减少了事前审批，事中事后监管就要跟上。长期以来，政府管理有一个习惯性思维，一说到管，就想设置行政审批。另一突出问题是，日常监管不到位，一出问题就搞“突击”监管，搞“大检查”，而且查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性很大。再就是一说加强监管就强调人不够，要人要编制。
要把监管职能履行到位，必须对监管方式进行改革，要创新监管方式，建立一套科学监管的规则和方法，防止走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。要建立健全科学的抽查制度、对问题和责任的追溯制度。有了科学的监管规则和机制，具体的监管执行特别是需要专业技术的监管工作，委托第三方、用购买服务的形式去做。这样就可以解决政府监管力量特别是专业技术力量不足的问题。现在我们对违法的处理过轻，起不到真正的惩罚和警戒作用，这一方面也要改革。要让违法者无利可图，有的一次违法，可能终身不能在这个领域从业。把这样一套监管制度、规则和机制建立健全起来，可以显著提高政府监管的效能，降低监管成本，同时也可以规范监管人员的行为。
四、基本完成省市县政府机构改革
省市县政府机构改革要紧紧围绕职能转变这个核心，严控机构编制，确保总量不突破。为此要把握好两条硬杠杠：一是对机构设置实行总额限制，二是确保财政供养人员只减不增。对于加强的职能，合理的增编要求要满足，但必须在严控总量的前提下，通过盘活存量调剂解决。在这个前提下，要鼓励地方大胆探索创新，推进机构编制结构优化。中国地方大，各地差异也很大。在严控机构编制总量的前提下，要给各级地方政府职能转变、机构设置、人员编制调整优化等方面更多的自主权，鼓励地方大胆探索创新，使不同层级、不同地区政府，特别是市、县政府，能够根据当地实际和履行职能的需要，推进职能转变，在更大范围、更多领域综合设置机构，实行大部门制，提高行政效能。还要通过改革实行编制实名制管理，从制度和管理上解决在编不在岗、“吃空饷”、虚报冒领工资等问题。
五、继续推进事业单位改革
事业单位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立购买服务的机制，政府花钱为老百姓买服务，养事但尽量少直接养人、少养机构，进而努力做到不直接养人、不养机构，在公共服务提供上实现社会化、市场化。按照这个思路，大量事业单位都可以逐步社会化，办成非营利机构。特别是凡适合购买服务的，首先就应当走这条改革道路。对现有事业单位，即存量部分，要积极稳妥地逐步改、实行预算管理；对新增公共服务事项，即增量部分，适合购买服务的就一步改到位，不再增加机构和人员。政府部门直接承担的大量事务性管理工作，也可逐步以购买服务的方式交给事业单位、社会组织或企业承办。改革后，政府可与这些机构建立新型合作或契约关系，同时也可以招标、承包、委托等方式向营利性的企业购买服务，也就是说，营利性企业也可以承办非营利性公共服务项目。这样就可以在公共服务领域更多引入市场机制，增加政府和人民群众的选择性，提高服务质量和效能。
（邓文奎）
34.如何实施全面规范、公开透明的预算制度和完善转移支付制度？
一、关于实施全面规范、公开透明的预算制度
预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理的主导环节。近年来，随着部门预算管理改革深入推进，九十多个部门公开“三公”经费，各级政府财政预算决算逐步对社会公开，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但要看到，我国预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软，不利于依法治税和人大监督。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。改革预算管理制度，是深入推进财税体制改革的重要突破口。
推进预算管理制度改革，今年的重点是：（1）实行全口径预算管理。即所有的政府收支都要纳入预算管理，这是健全预算管理制度的基础性环节。近年来，政府收支以不同形式全部纳入预算，同时科学界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围和口径，基本实现全口径预算。要继续推动建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将政府性基金中应统筹使用资金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度，完善国有资本经营预算。加强社会保险基金预算管理，做好资金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。（2）推进预算公开，打造阳光财政。要深入推进政府和部门预算决算公开。细化公开项目，政府预决算要逐步公开到支出功能分类的项级科目，转移支付预算公开到具体项目。中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。所有财政拨款的“三公经费”都要公开，让群众看明白、能监督。（3）改进年度预算控制方式。根据现行预算法相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。经济下行时，为了完成收入任务，可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；经济过热时，完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。审核预算的重点应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。收入预算应从约束性转向预期性，弱化对收入预算的考核，促进税收依法征管。（4）建立跨年度预算平衡机制。中央公共财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后可分年弥补。预算执行中若出现超收，原则上用于消减赤字、化解政府债务、补充预算稳定调节基金、消减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债余额内发债平衡。预算执行中原则上不出台新的增支政策。地方财政预算不能编列赤字，执行中如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金或消减支出解决；如需发行短期债平衡当年赤字，需通过规范办法给予授权，并在下一年度预算中予以弥补。为确保财政的可持续，全国年度总赤字规模应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。（5）清理规范重点支出挂钩机制。目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出，涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。支出挂钩机制在特定发展阶段为上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，不符合社会事业发展规律，也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因。各级财政部门要实事求是地推进清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。
二、关于完善转移支付制度
分税制实行以后，为了平衡地区间财力差距，我国逐步建立了政府间转移支付制度，但由于地区之间差距悬殊，政府职能转变不到位，项目繁杂，规模过大，资金分散，配套过多，转移支付制度亟待完善。中央对地方政府的转移支付是政府间财政关系的核心内容。转移支付制度分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。前者主要是解决基本公共服务均等化问题，后者主要解决外部性、中央地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。改革的任务主要是：（1）完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。（2）清理整合规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，清理压缩、归并重复交叉的项目，今年要将专项转移项目数由2013年的220个减少到150个左右，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目，避免专项转移支付财力化倾向。（3）完善省以下转移支付制度建设。目前中央转移支付补助只分到省一级，大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。促进省级政府加大对下一般转移支付力度，逐步形成合力的纵向与横向财力布局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。（4）建立监督评价体系，促进转移支付制度规范化、法制化。对转移支付资金进行跟踪问效，加强审计监督，对效果进行评估。由于转移支付关系到国家财力在各级政府间流动，是一项涉及面广、政策性强的再分配形式，世界各国都很重视转移支付制度的规范化和法制化。十分必要对我国转移支付制度从形式到内容以法律形式加以规范，赋予这项制度的法律权威性，保障其正常运行，克服随意性，以提高政府整体公共服务水平。（向东）
35.如何推进税收制度改革和研究调整中央与地方事权和支出责任？
一、关于推进税收制度改革
改革开放以来，我国税制改革进行了几次大的调整，尤其是1994年分税制改革取得了巨大成功。但现行税收制度仍不适应经济社会发展的新形势，特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱，税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。改革的目标是：要健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。深化税制改革需要把握以下路径：要有利于促进经济发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会持续稳定发展。要坚持税费联动、有增有减，保持宏观税负相对稳定。既要考虑保障国家事业发展和人民生活的正常需要、适当集中财力，也要考虑有关方面特别是企业和居民的承受能力。要有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。要适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。尤其要加快税收立法步伐，推进依法治税。
今年税制改革方面，一是加快“营改增”改革。实行营业税改征增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新，具有牵一发而动全身的重要作用。去年这项改革继续深入推进，将交通运输业和部分现代服务业营改增试点推向全国，减轻企业税负约1400亿元，促进了服务业发展和产业结构优化。今年1月1日起在全国范围内实施铁路运输和邮政业营改增试点，并规定铁路运输和邮政业适用11%的税率。铁路运输和邮政业是国民经济的重要领域，与众多行业发展有着密切关系。这两个行业纳入“营改增”试点后，将使许多企业的抵扣项目增加，从而进一步发挥“营改增”在结构性减税和促进产业转型升级方面的重要作用，使这一重大改革的红利持续显现。要适时启动电信业营改增试点，研究提出生活服务业、建筑业、房地产业、金融保险业等行业营改增试点方案。二是推动消费税改革。随着经济发展和居民消费水平提高，现行消费税制度征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠合理等问题凸显，现行消费税对消费行为调控作用总体偏弱。改革重点是，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。三是推进资源税改革。过去资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用。推进这项的改革重点是，推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；研究提出其他资源品目资源税从价计征改革及清理基金收费方案，适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，争取年内实施，进一步发挥税收的调节作用。四是加快房地产税立法并适时推进改革。完善房产税等相关制度，有利于稳定市场预期，引导居民形成合理的住房消费，有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。要坚持积极稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上清费立税，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。今年的重点工作是，做好顶层设计，合理设计税制，完善征管制度，健全评估机制，推进信息共享平台。五是加快推进环境保护税立法。发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用，促进资源节约型、环境友好型社会建设，要按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改为环境保护税，税率设计将综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素确立，力争年内提交全国人大审议。同时，今年还要进一步扩大小型微利企业减半征收优惠政策范围，实施鼓励企业年金和职业年金发展的个人所得税递延纳税优惠政策。
二、关于抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任
建立事权和支出责任相适应的制度是财政体制改革的主要内容。现阶段，中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度还不完善，对加快建设现代财政体制和推进基本公共服务均等化，都是亟需解决的问题。改革的目标，就是要调整中央和地方事权和支出责任，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。
今年，要抓紧研究合理划分中央地方事权和支出责任的工作方案。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的情况下，提出改革的路径。（1）适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。（2）明确中央与地方共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。（3）明确区域性公共服务为地方事权。将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。（4）调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付。（5）进一步理顺中央和地方收入划分。既有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主体税种、调动地方积极性。总体上保持中央和地方财力格局基本稳定。合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性。（向东）
36.如何建立规范的地方政府举债融资机制？
国家审计署于去年对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇）的政府性债务情况进行了全面审计。结果表明，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，对2012年底我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善等相关项目的建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体可控。
地方政府投融资是地方政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以盈利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。地方政府投融资有一些明显特征，它具有有偿性和公共性；它兼有金融性和财政性；它具有灵活性。地方政府投融资不同于财政预算，它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动，它可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。所以地方政府投融资在相当意义上可以看成是地方财政困境下的市场化出路。政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，尽管债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患。主要是：地方政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。改革的主要路径有：（1）修明渠、堵暗道，加快建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，实行分类管理和限额控制，健全政府性债务管理制度。（2）建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究。（3）进一步转变政府职能，稳步推进投融资、财税等体制机制改革。（4）建立政府综合财务报告制度，健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。（向东）