第七章 监督检查

　　“监督检查”一章是这次草原法修订新增加的内容。草原保护、管理任务繁重，草原执法亟待加强，草原管理水平和执法队伍建设还不能适应草原保护、建设、利用、管理的需要，加强草原执法与监督管理是必要的。本章共5条，主要对草原监督管理机构、草原执法队伍建设、草原监督检查人员履行监督检查职责时有权采取的措施等方面作了规定。

　　第五十六条  国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。

　　草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设，提高草原监督检查人员的政治、业务素质。草原监督检查人员应当忠于职守，秉公执法。

　　【释义】本条是对设立草原监督管理机构和加强执法队伍建设的规定。

　　一、国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门的草原监督管理机构对违反草原法律、法规的行为进行查处。

　　1．我国的草原面积很大，但是近些年有些地方和部门受传统农业思想的影响，只注重草原的经济功能，忽视草原的生态功能，只求索取，不求投人，只求多产，过度开发，致使草地的面积逐步减少，草地载畜力不断下降，普遍超载过牧，草地“三化”（退化、沙化、碱化）不断扩展。目前，我国90％的草地不同程度地退化，其中中度退化以上草地面积已占半数。全国“三化”草地面积已达1.35亿公顷，并且每年还以200万公顷的速度增加，加强草原监督管理迫在眉睫。在法律上赋予草原行政主管部门对草原的监督管理权是非常必要的，草原监督管理机构负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。

　　2.草原监督管理机构的监督检查行为属于行政监督中的非行政监察行为。根据宪法规定，我国的监督体制由国家监督和社会监督两部分组成。其中，国家监督根据监督主体和监督方式的不同，可以分为权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督，又称立法监督、司法监督和行政监督。行政监督根据监督部门和监督任务的不同，又有行政监察与非行政监察之分。行政监察是指监察机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行的监督检查，又称监察。非行政监察是指除监察机关外政府其他行政主管部门依据各自的职能和职责对管理相对人遵守和执行有关法律、法规、政令的行为进行的监督检查。本条规定草原监督管理机构对违反草原法律、法规的行为进行查处，在我国的监督体制中属于行政监督中的非行政监察行为，其与行政监察不同之处除监督主体和监督任务外，还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构监督的对象则为一切违反草原法律、法规的单位和个人。

　　3.根据本条规定，监督的主体为国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构，也就是说，并非所有的县级以上地方人民政府草原行政主管部门都设立草原监督管理机构，但是依照草原法的规定，需要设立草原监督管理机构的应当依法设立.是因为：第一，我国虽然是一个草原资源大国，拥有各类天然草原近4亿公顷，但是主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，还有一些省、自治区的县草原面积也是较大；第二，我国草原面积大，草原执法任务很重，但目前草原执法机构相对薄弱，为了适应草原保护、建设、利用、管理的需要，对草原面积较大的省区县级以上地方人民政府设立草原监督管理机构作出规定；第三，现有的有些省的实践证明草原法作出这样规定是可行的，也是加强草原监督管理的必要法律措施。

　　4．草原监督管理机构监督检查权的取得有两条途径，一是通过国家最高权力机关制定的法律，赋予其监督检查权。二是通过国家最高行政机关确定的职能和职责行使监督检查权。本法第八条规定，“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。"“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”“乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”本条规定，国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处因此，草原监督管理机构对草原的监督检查权是法律赋予的职权。草原监督管理机构依法行使监督检查权受法律保护，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉，其他行政部门、社会团体以及任何个人都应尊重草原监督管理部门的法定职权，支持其履行法定职责。

　　二、草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设。

　　我国草原面积大，草原执法任务很重，但目前草原执法机构相对薄弱，执法队伍尚在建设阶段，本款的规定正是为了提高草原执法质量，提高草原监督检查人员的政治、业务素质。本法第八条第三款规定，“乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”因此本款所称草原监督检查人员，不仅包括县级以上人民政府草原行政主管部门和草原监督管理机构依法任命的从事草原监督管理法律、法规执法监督检查任务的行政执法人员，还包括乡（镇）人民政府根据需要依法任命的负责具体草原监督检查工作的专职或者兼职人员。本款规定包含两层含义：

　　1．对草原行政主管部门和草原监督管理机构在加强执法队伍建设方面的要求。由于草原行政主管部门和草原监督管理机构肩负着草原使用的监督管理的职责，是国家行政执法机关，而目前我国草原执法机构相对薄弱，因此，草原行政主管部门和草原监督管理机构必须加强其队伍的建设，不仅要提高草原监督检查人员的政治素质，还要不断提高草原监督检查人员的业务素质，这样才能保证草原法律、法规得以全面、准确地贯彻执行。提高草原监督检查人员的政治、业务素质，就是要使草原监督检查人员能够熟悉党在草原方面的各项方针政策，并将党的各项方针政策在实际工作中全面、完整、准确地贯彻下去。就是要使草原监督检查人员能够熟悉草原法律、法规。这是草原监督检查人员必须具备的基本素质和专业素质。本条规定的草原法律、法规是广义的草原法律、法规，包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规和有立法权的地方人大及其常委会制定的地方法规中有关草原的规范的总和。草原监督检查人员的任务和职责要求草原监督检查人员熟悉草原法律、法规，并能够掌握和运用这些法律、法规正确处理监督检查中出现的法律问题。此外，提高草原监督检查人员的业务素质，还包括要使草原监督检查人员熟悉草原行政主管部门的相关工作内容、标准、程序等。

　　2.草原监督检查人员应当忠于职守、秉公执法。这是对草原监督检查人员职业道德和执法能力的要求。忠于职守，首先要热爱和熟悉本职工作，包括工作内容、工作目的、工作标准和工作程序。其次，就是要树立全心全意为人民服务的思想，一丝不苟地对待本职工作，兢兢业业地做好本职工作，保证自己所做的工作既无疏漏，也无差错。秉公执法，首先要自己知法、懂法、守法、不违法。其次，就是要在履行监督检查职责过程中，大公无私，坚持原则，不为利所诱，不为情所动，更不为强权和暴力所慑，做到有法必依，执法必严，违法必究，在法律、法规面前人人平等。如果草原行政监督检查人员玩忽职守、滥用职权，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

　　第五十七条  草原监督检查人员履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

　　（一）要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料，进行查阅或者复制；

　　（二）要求被检查单位或者个人对草原权属等问题作出说明；

　　（三）进入违法现场进行拍照、摄像和勘测；

　　（四）责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务。

　　【释义】本条是对草原监督检查人员履行监督检查职责时有权采取的措施的规定。

　　一、草原监督检查人员依法履行监督检查职责，就需要其履行其职责的相应权力，因此草原法作出此项规定是必要的．为实施草原监督检查提供了法律依据。一般说来，纠正和查处违反草原法律、法规的行为，会受到违法行为人的抵制。为了加大对违反草原法律、法规行为的查处力度，提高查处工作效率，保证查处工作质量，有效打击违反草原法律、法规的行为，需要赋予草原监督检查人员必要的监督检查手段。草原监督检查人员依法履行监督检查职责时，必须符合法律规定，可以根据检查的需要，有针对性地采用这些措施，不得超越法律赋予的权限，不得随意扩大检查范围，并对被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

　　二、根据本条规定，草原监督检查人员在履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

　　1．要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料，进行查阅或者复制。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责时，查清违法事实，获取书证的重要手段。草原监督检查人员依法行使该项调取、查阅、复制文件和资料权时，被检查的单位或者个人必须如实提供，不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料，不得提供虚假的文件和资料。这里所称被检查的单位或者个人是指与草原监督检查人员监督检查的事项有关的单位或者个人，包括草原所有权人和使用权人，草原承包经营的承、发包方，草原用途转用审批机关及具体经办人，草原征用审批机关及具体经办人，其他一与监督检查事项有关的单位或者个人。这里所称有关草原权属的文件和资料，是指与被检查单位或者个人有关的草原权属的文件和资料，包括草原所有权或者使用权证明，草原承包合同书，草原用途转用批准文件，草原征用批准文件，其他与草原权属有关的文件和资料。草原监督检查人员调取有关草原权属的文件和资料时，应当以原始凭证为据，调取原始凭证有困难的，可以复制，但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样，并由出具该文件、资料的单位或者个人签名或者盖章。

　　2．要求被检查的单位或者个人对草原权属等问题作出说明。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责，查清违法事实，获取证人证言的重要手段。草原监督检查人员行使该项询问权时，被检查的单位或者个人必须如实说明情况，不得拒绝或做与事实不符的虚假陈述。草原监督检查人员行使询问权时，应当按照法定程序进行。询问时，草原监督检查人员一般不得少于二人；询问证人应当个别进行，并告之被询问对象虚假陈述应承担的法律后果。询问应当制作笔录，并经被询问人核对无误。询问人与被询问人均应在询问笔录上签名或者盖章。被询问人拒绝签名、盖章的，应当在询问笔录上注明。

　　3．进人违法现场进行拍照、摄像和勘测。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责，直接获取非法占用使用草原的音像、勘测资料等证据的重要手段。草原监督检查人员进行拍照、摄像和勘测时，被检查的单位或者个人应当配合并提供便利条件，不得拒绝或者阻挠。草原监督检查人员进行拍照、摄像和勘测时，应当按照法定程序进行，必要时，可以指派或者聘请具有拍照、摄像和勘测专门知识的人员。拍照、摄像和勘测结果应当制作勘测报告，由参加拍照、摄像和勘测的人员在拍照、摄像和勘测报告上签名或者盖章。

　　4.责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务。责令停止违法行为是保护草原所有权人、使用权人及承包经营人合法权益，防止损失扩大的重要措施。

　　第五十八条  国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门，应当加强对草原监督检查人员的培训和考核。

　　【释义】本条是关于加强对草原监督检查人员的培训和考核的规定。

　　一、加强对草原监督检查人员的培训和考核，是提高草原执法队伍整体素质和业务能力的重要途径，也是适应草原法制建设、提高草原行政执法水平的需要。因此本条规定，国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门应当应当加强对草原监督检查人员的培训和考核。

　　做好草原监督检查人员的培训工作，一是首先应当坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，着力提高草原监督检查人员的政治思想素质，全心全意为人民服务。二是认真学习贯彻草原法，草原监督检查人员作为本法的执法主体，属于执法人员，应当接受国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门为其安排的专门培训，尤其是新录用的草原监督检查人员，接受培训不仅是他们的权利，也是他们的义务，而且草原监督检查人员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。以草原监督检查人员执法能力建设为主题、为重点，以优化草原执法队伍结构为主线，以改革创新为动力，以提高草原监督检查人员队伍整体素质和为人民服务的水平为目的，培养和造就一支具有公仆意识，廉洁、勤政，高素质、专业化的草原监督检查队伍。国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门，应从战略的高度充分认识加强草原监督检查人员培训工作的重要性，把草原监督检查人员的培训工作摆上重要议事日程，切实加强领导，真抓实干，按照本法第五十六条第二款的规定，侧重于提高草原监督检查人员的政治、业务素质，使草原监督检查人员忠于职守，秉公执法。

　　二、国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门，应当加强对草原监督检查人员的考核。

　　根据《国家公务员暂行条例》第二十条至第二十六条的规定，国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则．实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。对草原监督检查人员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。对草原监督检查人员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。年度考核结果作为对草原监督检查人员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。