世界银行报告敦促中国扩展扶贫议程

2009年4月8日，北京：世界银行今天发布了中国贫困评估报告。报告汇总了世界银行就中国的贫困和不平等问题开展政策性评估的跨越数年的分析研究成果。报告的一个特点是尽力采用大样本，并在多数情况下采用具有代表性的全国性数据，确立关键性的基本事实，提供具有实证依据的分析，以深入的定性研究作为补充。此项研究得到国务院扶贫办的大力支持，与国家统计局、社科院以及一个杰出的国内外研究人员团队密切合作完成。

报告以《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》为题，其中心论点是，在过去四分之一世纪，中国取得了史无前例而令人羡慕的减贫和增长成就，贫困人口比例从1981年的65%下降到2007年的4%，同期有5亿多人摆脱贫困，然而，减贫的任务仍然存在，且在某些方面比过去更为艰巨。包括政策和方法两方面的诸多因素曾对过去取得的成就做出贡献，也带来了结构性变化，深刻改变了中国的经济社会景观，而在此过程中又产生了新的挑战。

• 减贫的任务继续存在，这是因为按照国际标准度量中国的贫困人口人数仍然很多，中国是世界上贫困人口第二多的国家，仅次于印度。另一方面，官方的贫困统计数字比较低，因为中国采用非常严格的贫困标准，不仅低于国际标准，而且相对于中国人口迅速提高的收入水平和愿望也比较低。

• 由于各种收入冲击，面对贫困的脆弱性仍普遍存在。在一个计算年里，脆弱性贫困人口的数目比实际贫困人口的数目多一倍左右。三年中至少有一年总人口近三分之一属于贫困之列，而贫困的严重性很大一部分是风险所致。

• 尽管中国在减贫方面取得了巨大成绩，消除剩余的贫困变得更加艰难，原因是余下的贫困人口分散而更难以达到，加之减贫对经济增长的反应已经减弱。

• 收入不平等现象在中国显著上升，中国已不是四分之一世纪前那个不平等程度很低的国家。城乡收入差距扩大，城乡内部的不平等现象也在上升。

• 在人类发展的其他方面，不平等现象依然存在，并在某些方面出现上升。由于公共服务的市场化，收入对于获得医疗教育服务比过去更为重要，家庭的医疗教育支出负担加重。

• 城市劳动力市场结构重组促进了劳动生产率的提高，同时也带来了新的挑战。失业率上升，同时劳动力参与率下降，而且城市劳动力市场的日益非正规化，引起对城市职工福利的担忧。

• 大规模的农村劳动力向城市转移始终是减少贫困的一个重要渠道，但城市的大量流动人口使得农民工及其家庭如何融入城市成为挑战。

针对这些挑战，报告建议扩展中国的扶贫议程，采取更恰当的鉴别和瞄准贫困人口的贫困标准，并将社会保障和人类发展视为扶贫总体规划不可或缺的内容。报告指出，根据这些新挑战，政府政策发生迅速演变，一个更为广泛的扶贫议程正在形成。2003年以来，朝着这个方向的努力速度加快了，例如取消农业税、推出针对农村富余劳动力的培训计划、实行免费义务教育、制定全国性的农村社会救助计划、快速扩大农村医保以及城乡医疗救助制度等等都是明证。

不过，在若干领域还可以进一步扩大规模和推进政策改革。 报告在以下方面提出了具体建议：1. 继续把农村扶贫作为首要任务来抓；2. 通过政策措施提高劳动收益来增加机会，更好地发挥人口流动的扶贫潜力，并改革以地区为基础的开发式扶贫规划；3. 通过扩大和改善城乡社会保障体系（社会救助和社会保险）的覆盖面来加强保障，并协调城乡体制；4. 通过确保负担得起的全民中等教育和基本医疗来培育公平；5. 以面向家庭的方式来补充以地区为基础的扶贫努力，包括建立一个统一的瞄准定位机制；6. 给地方政府提供充足和公平的资源配置；7. 加强制度安排以改善部门间的协调，促进增强参与度和问责制；8. 提高统计监测和评价能力，以产生政策相关信息，可用于改善瞄准定位和对现有规划进行基于证据的改革。

报告撰写时间是在全球金融和经济危机爆发之前，现在在中国和世界各地都能感受到危机的影响。不过，报告提出的分析和建议仍然有效，而且在某些方面当前危机扩大了其相关性。特别是随着靠出口和市场化投资推动增长的前景减弱，危机凸显出提振内需和国内消费的必要性。在这种情况下，通过扩大政府在提高医疗、教育和社会保障领域以及扶贫规划的作用，采取刺激消费措施具有了更为重要的意义。因此，报告在这些领域提出的具体建议对于财政刺激措施如何才能有利于恢复经济增长和减少贫困的双重目的提供了参考。