本文导读：户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。

基本公民权利无条件获取福利待遇与社保年限挂钩

按照课题组的改革思路，户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的盐题组在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。一些地方的户籍改革带来大量新增户籍人口，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级人数越来越多。

“但压力不能成为不改革的理由。”贡森说，户籍制度改革的总体方向，是允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。目前出现一些问题，并不是户籍改革本身的错，而是配套改革不到位，是有办法解决的。

而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，课题组在调查中发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5年的时间里，新建、改扩建了57所学校，成了教育发展的一个契机。

但高考是个绕不过去的坎儿。现在，城市外来人口面临的最大障碍，是子女不能在居住地参加高考。

刘先生是四川人，现在重庆工作，儿子上初三了。去年，刘先生刚在重庆买了房子，但买完房才发现，要转成重庆户口，还需等3年，儿子还得回老家高考，由于两地教材不一样，高中还得回四川上。“我在重庆打拼这么多年，现在为了孩子可能还得回去，这边的努力就都白费了。”刘先生为此很苦恼。

实际上，高考资格与户籍脱钩的替代管理办法很好解决。重庆市教育局一位官员说，“各地的招生指标分配依照应届毕业生的数量，而不是以户籍人口来计算。当然，为了避免高考移民，要规定一个起码3年的学龄限制。”

“做起来并不难，关键是要下决心改革。”贡森说，课题组在全国多个省市调研后认为，参加高考的资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件地放开。比如，可以通过学籍年限和监护人的参保年限来控制和逐步放开。与此相配套，全国高等院校学位的分配也要逐步以考生人数为主要依据。

而医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会给当地财政带来负担。因此，只要是持有居住证的居民，就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。

而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限或缴税年限要求。“人口流入城市一般都是为就业而来，城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活，也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动，并防止‘福利旅游’，对低保和保障性住房等社会救助待遇，设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。”贡森说，“具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限或缴税年限，才可以享受这些待遇。特别是对于低保等社会救助，则要设置较长的年限。当然，为了让更多的外来人口缴得起费，社会保险缴费标准需要适当降低。”

贡森总结说，他们不赞成推翻户籍管理政策，而是建议实行“两保两新”的方案。既为户籍人口保留“捷径”，他们可以通过继承而享有广泛权利；又为外来人口通过买房、投资和知识技能等入户保留“快车道”；更为广大普通劳动者及其家属开辟一条通道，提供一个新的易于攀登的入户阶梯，并在上升台阶上不断新增权利，直至实现永久入户和同等享有原户籍人口的所有权利。“这样既可以鼓励人口的有序流动，又可以加强人口管理，也有助于实现基本公共服务的均等化。”贡森说。

贡森说，户籍制度改革是一个整体工程，还需推进与其挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革，特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。

“权益脱钩改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”贡森告诉记者，“这是很多地方管理者的共识，希望尽早改革。现在需要中央下决心，总结地方经验，及早出台指导意见，规范各地改革。”

课题组在调研时还了解到，在积极探索一元化户籍制度改革的地方，农村居民并没有一窝蜂地涌向城市。有的地方管理者认为，很多担心都是臆想的。“我们以前想象，可能农村人一夜之间都会跑到城里来，但实际上人们都是有利益权衡的。管理者总担心农民进入城镇、占用公共资源，这种担忧有些过头。没有工作和住房，人们进城干什么？难道天天住火车站？”重庆一位政府官员说。