少数懒汉长期滞留、职业乞丐不愿多待，2003年北京市出台“救助管理办法”之后，救助管理制度遇到了发展中的难题。受市救助管理事务中心委托，中国人民大学社会学系教授李迎生历时两年针对北京市流浪乞讨人员的现状、成因及救助管理制度的运行情况进行了问卷调查，并根据调查结果写出了“北京市流浪乞讨人员救助管理制度研究”(2004-2006)上报给市救助管理事物中心。

此次调查共发放问卷1000份，对象主要包括救助站内的受助者和街头流浪人员，实际完成并回收有效问卷670份，其中80%的受助者表示自愿进救助站。但对曾有乞讨经历的救助者进行调查时发现，有近一半的人表示是非自愿进救助站的。这就凸显出目前的救助管理办法在救助对象上出现了目标与现实的偏离。

近日，记者在海淀救助站采访时了解到，救助者中自愿接受救助的比例只占到20%。

对此，市救助管理事务中心副主任孙志祥表示，未来本市有望对流浪乞讨人员分成三类进行管理和救助，其中以乞讨之名存在违法犯罪活动的由公安部门按照相关法律管理、对市容环境和市民正常生活造成负面影响的主要由城管部门管理、而真正需要救助的人则由民政部门进行救助。

同时，该负责人向记者透露，今年内，本市有望出台《关于加强未成年人中特殊困难群体救助保护工作的若干意见》，以加大解决对未成年人的救助。

专家调研完善管理办法

市救助管理事务中心孙志祥副主任介绍，在2003年8月1日本市出台“救助管理办法”之前，这些流浪乞讨人员都归公安部门管理，而其他省市则是由公安和民政部门一起来管理。“所以政策出台后，我们当时一没经验，二没设施，三没人员。在其后的工作中我们发现实际存在的问题和难度很大，因此在2004年年底委托中国人民大学等专家学者开始对救助管理办法的实施进行课题研究，以作为完善救助管理办法的依据。”

是否符合救助条件难确定

4月9日《北京日报》刊登了李迎生教授撰写的“‘救助管理’取代‘收容遣送’之后”的文章，记者采访李教授时，他介绍说，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第二条，有资格在救助站接受救助的人员必须同时满足四个条件：即自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市生活保障或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。

“这四个条件的规定在实际操作中根本无法落到实处。”李教授告诉记者，首先，“自身无力解决食宿”的标准不好掌握。能否靠自身解决食宿，只能靠简单的观察和听求助人自述。在询问情况这一环节，工作人员没有权利检查求助人员身上有没有现金、存折或者什么值钱的东西。只能边救助边核实情况，一旦发现情况不实便终止救助。

其次，“无亲友可以投靠”的标准也无法核实。有没有亲友可以投靠，是靠求助人本人叙述的。只要他自己不提供，救助站就不会知道。

第三，“不享受城市生活保障或者农村五保供养”的标准，救助站操作时比较困难。目前我国城市最低生活保障和农村五保供养的水平很低，在许多地方农村五保供养更是名存实亡。“所以说，即使城市流浪乞讨人员享有以上待遇，对他摆脱困境也帮助不大。”

最后，李教授说，“正在城市流浪乞讨度日”的标准不符合实际。在现实中，有很多情况会造成人们暂时陷入困境。这些人未必会因为一时的困难而放下身段来沿街乞讨。其实，他们所面临的困难，只需救助站帮忙打一个联系电话或者提供一个银行账号(以供求助人家属汇钱解困)，甚至提供几餐就能解决。

对流浪乞讨者应分类救助

李教授在这项课题研究中提出了自己的建议，“核心问题就是要实行分类救助，并探索解决城市流浪乞讨问题的根本途径。”

他认为，救助管理制度是对“生活无着的流浪乞讨人员”的救助，即对弱势群体的救助。“而目前的城市流浪乞讨人员并不都属于社会弱势群体，因此，对这个群体的定位应当具体问题具体分析。”

此外，职业乞丐、乞丐团伙化、经营乞丐现象等是目前救助管理工作所面临的最为棘手的问题。这些问题的出现，与收容遣送向救助管理转变以后配套治理手段不足有关。

“民政部门和公安、城管、卫生、交通、司法部门等之间的职责划分和财政责任应当明确界定，做好相互衔接、配合工作。”李教授说，对于一些有特殊需要的人群，如残障人士、年老体衰的老年人等，家庭的照顾、支持作用更加重要。因此，应当以法规的形式明确家庭的监护、保障责任，使外出流浪乞讨人员返乡以后得到应有的照顾和支持。

救助对象最长滞留两年

近日记者来到海淀区西北旺镇唐家岭村，位于西二旗城铁站向北约2公里路的西侧，在一排排平房的门口竖立着“海淀区救助管理站”的指示牌。

该救助站分前后院，前院是工作人员办公的地方，后院是被救助人员居住和活动的地方，居住区又被分为男、女宿舍区。“整个救助站共有112张床位，现在共有50多名救助对象，有一半多床位都空着。”救助站工作人员邓万来对记者说，被救助的50人中有30多人都是长期滞留人员，占总数的60%以上，其中最长的在这里已经住了两年。

另外，记者了解到，目前北京市救助站的床位共有1000余张，其中有400多张床位都是由长期滞留人员居住。

长期滞留者多为残疾人等

海淀区救助站站长赵长林介绍，救助站是从2003年8月1日正式对外接纳被救助人员的，“目前这里还是个临时站址，今后可能要迁走，但具体迁到什么地方还没有确定。”

赵长林说，按照规定，实施救助的期限一般是10天以内，但实际情况却不可能都按这个规定去做，对于有行为能力的人，或能联系上家属的人一般救助期限都是10天，但对于特殊情况的人期限就会延长。而这30多名滞留人员中包括智障儿童、残疾人和行动不便的人等，他们没有地方可去，所以只能在救助站里住着，救助站还专门为这些人员配备了护理人员，不能自理的人员还需要给他们喂饭。

职业乞丐春节能赚几千元

赵站长介绍，救助站到目前已救助5500多人。现在救助站每周一、三、五三天，站内一名正式工作人员带两名保安，与公安、城管等部门配合在繁华地段进行主动救助，“如果遇到五一、十一等节日，就要天天出去救助。”

赵站长坦言，对于职业乞讨人员的救助一直以来都是一个矛盾突出点。“主要原因是这些职业乞讨人员通过乞讨可以赚到钱，而待在站内就没有收入来源。比如今年春节期间，许多乞丐在白云观庙会上扎堆儿，他们说一天可以收入五六百元，这样七天就能赚好几千元钱。如果他们进救助站怎么会踏实？”

赵站长介绍，一般对救助对象包括职业乞讨人员的救助期限为10天，但现在的情况往往是，职业乞讨人员刚到救助站一两天，就会有同伙以各种借口来接他们出去。

“因目前没有相关法律规定不准他们出去，所以我们一般情况只能让他们走。有的职业乞讨人员已经被送到救助站好几次，我们经常和他们打拉锯战，这样不仅费人力，还达不到应有的效果。”赵站长对记者说。

因懒得干活几次进救助站

工作人员介绍，救助站内一位30多岁姓赵的被救助者已经是这里的常客了，只要身上一没钱他就会主动到救助站内接受救助，“其实他身体挺好，但就是不愿意干活，站内给了他回家的路费，让他买票回家，结果没过几天就又回到这里。”

85%的被救助者不符条件

赵站长介绍，“在救助管理办法中规定的救助对象需要符合4个条件，但在实际操作中根本无法落到实处，救助站实际救助的人员并不是制度所规定的人员。比如某人在家里享受农村五保供养或低保，但到北京后无亲友投靠，身上的钱又花光或被偷，我们对他也要实施救助。”

“可以说，目前我们救助的对象中85%都不能同时符合4个救助条件，可能只符合其中的一两条。但对于想骗吃骗喝的人，救助站一旦核实其身份就会终止救助。”赵站长说。

课题由来

职业乞丐不愿在站内多待

4月16日上午10点，一辆白色金杯车停在海淀区西北旺镇唐家岭村海淀区救助管理站门口。4位自称是河南民权和2位自称是山东曹县的老人来到救助站，想要接走前几日被110送到救助站来的“家人”。其中一位约60岁左右的老太太便开始大哭，闹了约半个小时后，出于无奈，工作人员只好答应他们把人接走。该救助管理站的工作人员对记者说，“这几个人已经来过好几次了，他们都是职业乞讨人员。虽然知道他们出去还是会继续乞讨，可目前又没有法律规定不让他们接走，所以我们也没办法。”

其实这一幕经常在海淀救助站发生，这些职业乞讨者大都不愿意在此多待。

据该救助站一位工作人员介绍，职业乞丐一般是110在巡逻中发现送进来的，或是救助站的工作人员到街上进行主动救助时接回来的。

近半数乞丐不愿进救助站

“其实这种尴尬的局面正说明我们在救助对象上目标与现实偏离。”李迎生在对147名接受救助并有乞讨经历的人员问卷调查中发现，有44.2%的人表示自己是非自愿进救助站，几乎占到一半。“这实际上是和救助管理办法规定的原则相违背的。”李教授说，按照救助管理办法规定，被救助的对象必须按照自愿的原则，“但事实上，职业乞丐不会为求三餐而断绝自己发家致富的财路，而真正有困难的乞丐若进站救助也解决不了自身的根本问题，所以，他们一般都不会自愿求助。”

留法学生滞留两年

中午11点，记者在海淀区救助站工作人员的带领下来到一间女救助房间内，被救助人员曹一(化名)安静地躺在床上，身上盖的被子很干净，只是脸有些苍白，她头发很短，已经有了白发。

“她在这儿住的时间比较长，是2005年3月份来的。她是一个精神有问题、生活不能自理、需要救助的人。”工作人员向记者详细介绍了被救助者的基本情况。

“我是1968年出生的，1988年参加工作，我们家现在就我一个人，户主是我。” 她对记者说话时思路很清晰，“我学的是外贸英语专业，毕业之后到法国自费学习了半年法语，回国后在一家著名的汽车公司做法语翻译。”

“按说她的学历和工作都是让人羡慕的，但现在却需要靠政府救助。”工作人员说，她当初是被一位邻居送进救助站的，进来后虽然精神上有些神志不清，但身体很好。工作人员通过她提供的家庭地址，联系到了她的父亲和弟弟，但家里人不知什么原因和她断绝关系了，她没地方去，所以只好留在救助站。“为了给她看病，救助站几次把她送到309医院医治。”

2小时讨了120元

某日，在双安商场旁边，一家三口，夫妻俩30多岁带着一个5岁左右的小男孩。丈夫180厘米左右的身高，戴一副金丝边眼镜，身穿黑皮夹克和西裤。在他们面前放着一张硬纸板，上面写着“落难人士请求帮助，因为钱财不慎丢失，小孩又感冒，请好心人施舍几块钱，给小孩治病和买点零食”。

记者发现，在他们乞讨的过程中，真正给他们钱的人不是很多，但有的人给的数额比较大。记者从中午12点开始观察，到14点他们被城管劝离时，一共有8个人给钱，包括六女二男。最少的给了5元钱，最多的给了50元(是一位中年妇女)，一般的都是给10元，总数大概有120块钱左右。

强讨者有望由城管管理

孙志祥表示，目前市管理救助事务中心正针对救助管理过程中存在的问题进行研究，并将进一步完善救助管理办法。他透露，本市将有望对流浪乞讨人员分三类进行管理和救助，“一是以借乞讨之名存在违法犯罪活动的流动乞讨人员，如偷、抢、有组织的违法乞讨等，则由公安部门对其管理。二是管理和限制对象，是对市容环境和市民正常生活造成影响的人，如强讨恶要的乞讨方式，由城管等部门管理。三是真正需要救助的对象，确实生活困难的，由民政部门进行救助。”

孙志祥还透露，在今年内，北京市还有望出台《关于加强未成年人中特殊困难群体救助保护工作的若干意见》，要加大解决对未成年人的救助。(记者王玉慧)