城市治河应避免走入误区

记者：采访中我们发现，许多城市都很重视河流治理工作，但有些地方花了很大的力气，投入了大量人力、财力，效果却不尽如人意。

仇保兴：是的。城市河流的治理首先要明确治理的思路与理念，不能走入误区。考虑到城市和城郊原生水生态脆弱性和难以修复性，当前尤其要防止单纯注重城市防洪功能的建设行为。

在我国一些城市，城市河道治理机械地执行一百年一遇、五十年一遇的一刀切设计标准，这是很浪费的，而且城市内部高大的防洪堤，严重地影响了原有的城市排水系统、道路交通和生态系统。如防洪堤从解放初的9万公里，到20世纪80年代的16万公里，目前的25万公里，堤线越来越长，堤身越来越高，相应的洪水水位也越来越高。这种单一的水系治理思路，使得河道成了单纯的防洪工程。

记者：除了这个误区，目前我国在城市河流治理中还存在哪些值得注意的问题？

仇保兴：主要有四个方面。一是填埋城市的河、海、湖来造地、修路和盖房。在城镇化高潮中，每年都有成千条的城乡河道被填埋，致使许多优美的明河变成了暗渠，原来流动互通的水系变成了支离破碎的水沟，原有河道的自然生态群落遭到毁灭，城市水系失去了自我净化的能力。

二是河道、湖泊岸和底的硬质化。这样一种“二面光”或“三面光”的水工程建造模式，使得原有的自然河堤或土坝变成了钢筋混凝土或浆砌块石护岸，造成了水岸景观的千篇一律，水生态和历史文化景观的严重破坏。各类防渗工程所造成的生态破坏也比比皆是。这不仅破坏了原来河道的综合功能，而且还会因难以清除淤积造成引洪不畅，导致一场暴雨就到处积水的弊端。

三是过度集中式的城市污水处理系统。我国一些城市采取了“大截排”的污水集中处理的方式，把污水集中起来通过污水干管送到十几公里以外的污水处理厂集中处理，这样的污水处理系统非常不经济，也无法进行中水的就地利用。污水“搬家”的简单做法也无助于削减排向大自然的COD总量。

四是远距离调水冲污。实施远距离的调水冲污，首先将使调水区的生态受到影响。根据国际生态组织的统计，如果把一条河流30%的径流量调走的话，就会对这条河流本身的生态造成难以恢复的影响。其次是无偿调水，影响了水源地群众和政府部门的积极性。第三就是巨大的管理成本、经济成本和社会成本。

建设水环境注重三个改变

记者：正如您所说，在河流治理时我们必须综合考虑水的生态、利用、排放、防洪、景观等问题，那究竟什么样的“治水”思路才是科学又可行的呢？

仇保兴：城镇水系作为人工和自然复合的生态系统，是由无数个相关的子系统有机构成的开放系统。实践证明，构建一个协调、健康、可持续发展的城镇水环境，必须让各相关子系统和谐地一起工作。如果只独立地着眼于单个城镇水问题的解决，有时只能使城镇整体水环境陷入更严重的恶性循环之中。

实现健康的城镇水环境，主要思路是实现三个转变：

一是从开发————排放的单向利用向循环利用转变，实现水资源的可持续利用，力求实现建筑本身的水循环、小区水循环、城市水循环、区域水循环这四个循环利用；

二是从单项治理向水生态的整体优化转变。要构建城镇和谐水系，即在城镇水系的保护和治理过程中，综合考虑水生态、水景观、给水、排水、污水处理、再生利用、排涝和文化遗产、旅游等各种功能的有机结合，还要与园林绿化紧密结合，形成城镇水系统的良性循环；

三是从简单地对洪水截排向与洪水和谐相处转变。现代的城镇由于实行了一些错误的建设方式，使排水、防洪性能越来越退化，城镇水系也变得越来越脆弱。如宽马路、硬铺装的大广场、停车场，城市不透水的硬化铺装所占的面积越来越大。构建健康的城镇水环境，就必须纠正以上这些不当的建设行为。

全流域治理需尽早实现

记者：城市水系的多功能性与系统性，决定了城市河流涉及市政、水源保护、园林、水利、环保、交通、航运、旅游、农业水产等多方面，究竟应该如何“管水”呢？

仇保兴：正如矿石一旦开采后，其深加工产品会进入市场，成为商品。水作为特殊的资源和商品，一方面可以也应该借助市场机制来优化水商品的生产效率；另一方面，需要综合运用法律、经济、行政、技术的手段，加强对城镇水务市场的监管职权。尤其是强化规划体系中“绿、蓝、黄”等管制线的运用，强制性地保护城市水系生态和防污治污设施用地。

城市水系的多功能性，注定要求强化部门管理的协同性。首先，城市中供水、排水、污水、节水以及与之相关的道路建设、园林景观建设等环节，不可能都纳入到一个部门来管理，而失去相互制约，这样有可能造成巨大的决策错误或者单一机械的治理方案。其次，我们必须系统地全面地来整合这些功能，统一进行规划，统一落实责任，要从多功能、复合性来制订规划和治理方案，分部门实施与管理。最后，要设立科学评价体系，合理评估各部门之间的协同性，形成整体优化效果。

记者：刚刚您谈的是同城的统筹治水，但一条河流往往要流经多个城市和地区，各地区间往往很难协调，解决这个问题该从哪里入手？

仇保兴：全流域治理，全流域参与，这在发达国家是一个通则，也是发达国家在多年“治水”过程中总结出的宝贵经验。如在欧洲，由莱茵河流经的13个国家派出委员组成的莱茵河治理委员会共同做出决策，越是处于下游的国家对莱茵河的治理越有发言权。而任何一条小河流的治理也都必须有流经地政府参与，成立相关委员会不定期进行综合协调共同治理。我国也有这样的河流治理委员会，然而这些委员会往往是独立机构，当地政府较少参与进来。我认为，应当基于各个城市的共同利益，让河流流经城市和地方政府都参与到河流的治理中来，共同决策、统筹治理，早日实现河流的全流域治理。

国家环保总局副局长张力军———

还城市河流

优美宜人的原貌

走现代水环境管理之路

记者：在我国工业化推进的过程中，城市河流污染已成为社会高度关注的普遍性问题。在河流治污方面，目前有哪些新理念？

张力军：基于生态系统的现代流域水环境管理提供了实现流域可持续发展的途径：注重利用自然生态系统的功能来增加河水的自净能力，将维持和恢复生态系统的自然生态过程作为管理目标之一，作为维持人与自然协调发展的清洁水供给的先决条件，强调河流经济功能与生态服务功能的协调，强调健康的水生态系统对实现可持续流域管理的作用；注重发挥流域内的湿地与森林生态系统提供丰富产品、蓄洪、供水、净化水质等多重价值；流域开发则主要通过经济功能来适应河流的自然生态过程，而不是反其道而行之。

记者：我们在采访时看到，在如何保持河流生态的问题上，做法不一。您认为河流治理的最重要内涵是什么？维护河流生态具有怎样的重要性？目前维护城市河流生态的新理念和新办法有哪些？

张力军：河流治理的最重要内涵是：坚持以人为本，以治水为中心，以恢复生态系统为目标，走基于生态系统的现代流域水环境管理之路。

环保总局确立了流域治污的16字方针，即“统筹协调、系统管理，突出重点、综合治理”。在“十一五”规划编制中突出强调以下五个原则：一是水生态环境保护与水生态环境建设并举；二是水污染防治与水生态环境保护并重；三是点源、面源同步控制；四是新、老污染源同步控制；五是水质、水量并重。

维护河流生态环境非常重要。城市河流需要在自然的生态环境下方能维持健康，需要不断的资源补给方能保持活力。恢复城市河流水空间，还其优美、宜人、充满生机的原貌，是当今世界城市建设发展的一大趋势。

随着对传统工程水利的反思，“为河流让出空间”、“让河流自由地呼吸”、“建立河流绿色走廊”，这些理念正被越来越多的国家、流域和城市所接受，进而转变为实际的行动。莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。成都市府南河治理体现了“让河流自由地呼吸”的生态治河新理念，让沿岸恢复河清水澈的秀美风光；上海苏州河正在实施第三期综合整治工程，以期进一步恢复水系生态系统，将水质保持在五类景观水标准；南京外秦淮河3年整治投入30亿元，实施水利、环保、景观、路网、安居五大工程，建立了河流绿色走廊；沈阳浑河治理坚持“水系综合整治与扩大水面并举、恢复功能与增加景观并重”，恢复水环境功能，打造了全新城市水环境。

保护环境与经济增长并重

记者：从目前各地实践来看，对城市河流的治理与开发有的地方偏重经济效益而忽视生态效益，您认为如何处理好环境与经济发展之间的关系？

张力军：要改变“重经济、轻环保”的状况，就要“并重”、“同步”、“综合”，把环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，以保护环境优化经济增长，促进科学发展。

要实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。

三个转变的核心就是要坚决摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长，促进环境与经济相互促进、相互协调、内在统一。既要将经济增长与环境保护并重，又要将两者有机结合起来。从资源配置的角度来看，一方面要增加环境保护的投入；另一方面，通过壮大环境保护的力量，使环境保护与经济增长处于均衡态势，在对立统一中促使经济发展的资源配置向提高质量和效益倾斜。从经济发展的路径来看，应当由主要依赖自然资源、物质资本和劳动力扩张的传统路径，转向主要依赖教育、科技、制度、知识促进经济发展的新路径，减轻经济增长对环境的压力。

加强合作 协调推进

记者：河流治理应是全流域的治理，但受限于区域之分。同时，河流治理涉及数个部门，往往很难协调。那么，河流治理与开发如何协调推进、统筹推进？

张力军：河流治理与开发涉及很多部门，跨越流域、区域，需要部门配合，区域联动。解决流域性生态环境问题需要有效的跨行政区的现代流域水环境综合管理。上海市在苏州河综合整治中积累了“规划、环保、环卫、绿化、水务、航运、市政、沿岸开发”等多部门联动合作治水的宝贵经验。南京市在秦淮河环境综合整治中，对社会公益性工程实施项目法人制，成立集投融资、建设、管理和经营为一体的秦淮河建设开发有限公司，规划、水利、环保、市政公用、交通、园林等多个部门共同参与。江苏吴江和浙江嘉兴、江苏徐州和山东济宁、河南南阳和湖北襄樊等地区在处理流域水污染工作中，采取了“团结治污、合力治水”的积极做法，江苏、上海、浙江正在探讨“长三角”地区水污染综合整治一体化。

实践表明，河流治理除依靠行政手段外，更需要科学研究、市场化运作、公众参与、信息共享等来支撑。

“十一五”期间，国家将健全水环境监测网络，规范水环境信息发布，制定和发布有利于水环境和水资源保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策，加强水资源规划、环保规划和生态环境建设规划等的实施，积极开展水环境保护宣传教育，做好水环境保护和水资源管理工作。环保总局也将按照《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的相关要求，继续与有关部门积极沟通协调，加强合作，统筹推进。

水利部副部长胡四一———

给城市河流足够的空间

重视城市河流的生态功能

水利部副部长胡四一说，城市中的河流曾经是吸引人类聚集的源泉，它是城市非常重要的组成部分，更重要的它也是流域的组成部分。河流能够为人类所用，但不能唯人类所愿。不能因为城市建设的需要任意改变城市河流与流域的联系；改变城市河流的自然功能；要给予城市河流足够的空间；尤其不能将城市的河流作为垃圾场和下水道。

他列举了四种典型例子来阐述其观点。在我国城市发展过程中，市内河道也经历了被利用、被废弃、被填埋、被重新认识并受到垂青这样一个过程。上海苏州河的变化就是一个例子。上个世纪80年代，苏州河的黑臭几乎成为不治之症。除了黑臭，苏州河防洪堤的建设也没有能够与发挥河流的休憩娱乐功能有机地结合在一起。进入21世纪，苏州河从河流水质到护岸防洪堤建设都发生了巨大变化。因为控制了向苏州河排污，水质逐渐得到改善；苏州河堤的整治在防洪保安的前提下，与水景建筑的设计和建设结合起来，满足人们亲水之愿望、伴水之娱乐、观景之享受。

在这个发展过程中，首先解决的关键问题是保护水质问题，也就是说，河流不能成为人们的排污沟、垃圾场。这是保证河流健康生命的最基本要求。

第二种典型例子是人与河流争空间。

为了满足越来越多的土地开发需求，人们常常把城市中的河流束缚在越来越窄小的人工河道甚至可以说是渠道中。河道原有的过流能力、行洪能力大大降低，没有可以用来蓄滞洪水的滩地。在这样的城市，其结果是洪水不断地淹没城市，人们可能遭到自然力量加倍的惩罚。

巴西的库里蒂巴市就是一个典型。

它位于两条大河流之间，另有5条小河流经该市。在城市建立后的两个多世纪里，人与河水是和睦相处的。但到20世纪五六十年代，情况发生了变化，移民开始定居在河流泛滥的低凹平原上，人与河水争地，洪灾越来越频繁，损失越来越严重。市政府花费数百万美元建造分洪工程亦无济于事。后来市政府实施新战略，变抗洪为保护河流并给洪水以出路，颁布了一系列严格保护河岸的法律，让人们迁出最高水位以下的居住地，将其变成沿江公园和分洪蓄洪的湖泊湿地。这些公园、湖泊、湿地现在都已成为人们休闲的重要场所。这种不与河水争地，顺应自然规律的做法果然消除了洪水灾害。其费用也比传统的修筑堤坝和抗洪分洪花费少。这样的例子给我们的城市建设以非常重要的启示。

第三种典型案例是按人的主观意志改变河流的走向、切断河流之间的联系，填河造地，围湖造地。人们在城市发展过程中没有注意到河流在城市中的功能。任意改变河流、消灭河流，其实也是另外一种类型的与河流争空间。

第四种类型是按照人类的主观审美标准去塑造城市河流。河流的自然性、多样性不但有其美学价值，而且在水文学和生态学方面有其独特的功能。但是有些人总想以自己的审美情趣去刻意塑造河流。河流失去了天性，也失去了禀赋的功能。早期这类错误如裁弯取直，完全刚性的护坡等等。近来常见人们犯的错误是将河流渠系化。比如为了开发旅游，刻意修建人工水景建筑，修建大理石或者花岗岩的河道，使河流失去了自然美、失去了多样性。这样的改造对河流来说无异于画蛇添足。

还有一些城市把河流或者水域当成开发经营的摇钱树，城市河流本来应该是一个公共空间，结果只为少数人享用。发生上述种种不该发生的问题，最根本原因是人们没有真正认识城市河流的生态功能，没有遵循水的自然规律。

从全局角度审视局部问题

胡四一指出，目前，很多地方都在开展水生态系统的保护与修复工作。但是怎样保护和修复是最合适的，这还需要探索。从2005年开始，水利部组织开展了水生态系统保护与修复的试点工作。这项工作目前就是以城市为基本单元开展的。湖北的武汉市、广西的桂林市、江苏的无锡市等已经被批准为水利部水生态系统保护与修复的试点。

为了开展好水生态系统保护与修复的试点工作，水利部还印发了《关于水生态系统保护与修复工作的若干意见》，提出了保护与修复水生态系统的基本原则、目标。他特别提出了要从全局的角度来审视局部的水生态问题，将水生态系统保护纳入流域工作中的要求。

现行行政区划一般都不是按照流域划分的。正因为如此，水资源的管理需要按行政区域管理，同时还需要按流域管理。

以流域为单元实施水资源的统一管理是世界水资源管理的发展趋势，无论是对水资源开发利用的管理还是对河流水生态系统保护与修复，都离不开流域与区域的协调。协调流域内的水事活动，流域管理机构要主动发挥作用，从全流域的角度对河流功能有基本定位。水利部在1998年以后就组织各省区市水行政主管部门开始了水功能区划工作。水功能区划就是对各个不同的水域(河流)在水资源利用和保护方面的一个基本定位。以此为基础，才能协调流域内各区域之间河流治理中的矛盾，协调人水关系，协调流域内各区域的关系，关键都是人，一切都要通过人与人之间的沟通，来完成协调、实现和谐。

胡四一最后说，从总的发展趋势看，区域之间因为经济社会发展的不平衡，因此对河流治理的迫切性、河流治理总体目标会有较大差异，这些需要上一级的管理部门把好关，努力协调推进。在同一个区域的不同部门之间，更需要有政府统筹协调。这就是水利部与地方政府部门共同开展水生态系统保护与修复试点的主要原因。河流是城市的重要组成部分，在流域总体协调的前提下，还需要政府部门综合协调区域内各有关部门，城市布局要符合河流总体功能的定位，河流治理要朝着实现综合目标努力。（隋明梅 鲍晓倩）