国土资源部将向全国派驻9个国家土地督察局——

在本轮房地产宏观调控中，又一项把紧土地闸门的政策走进公众视野。国务院办公厅日前下发通知称，为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，将建立国家土地督察制度。

国土资源部被授权代表国务院对地方政府的土地利用和管理情况进行监督检查；将向全国派驻9个正局级的国家土地督察局。这些督察局主要负责监督地方政府对耕地保护责任目标的落实情况；贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；土地执法情况；以及开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议等。

施压地方政府

把紧土地闸门的一系列房地产调控政策要落到实处，不得不面对的一大难题便是如何避免政策在投资冲动强烈的地方政府的执行中打“折扣”。而近年来，土地违法花样迭出，地方政府成违法主角的现实，让人们有理由相信必须有一个独立的监管机制来确保土地管理政策的刚性落实。

国土资源部执法监察局局长张新宝介绍，近期土地违法较集中地表现为“以租代征”，规避农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳；搞假招拍挂、假投资，为事先指定的开发商“量身定做”竞争条件；违规设开发区和建别墅、高尔夫球场等。据该局的统计，1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。

业内专家认为，土地违法屡禁不止也给房地产宏观调控造成了现实难度。以土地供应来引导、制约需求，以土地供应数量和结构来调整、引导固定资产投资规模和方向的作用得不到充分发挥。

张新宝说，政府主导是这些土地违法现象的共性，土地违法屡禁不止，根源还是在于地方政府的用地冲动。国家土地督察制度的建立无疑是把对土地利用的监管制度化了。国土资源部部长亲自挂帅，出任国家土地总督察，两名副部长分任兼职和专职副总督察；国土部将向全国派驻9个正局级的国家土地督察局。

尽管国家土地督察局不直接查处案件，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；但中国社科院金融所研究员易宪容认为，由于权力进一步收归中央，这将对地方政府有很大的威慑作用，一定程度上有利于加强土地监管，落实土地管理制度。

外部监管治标不治本

国家土地督察制度毕竟还只是外部行政监管，在不少专家看来，土地违法与土地政策“折扣”的出现有很多深层次的制度原因，单纯地加强外部监管不仅增加了管理成本，而且也难治地方政府用地冲动之本。

易宪容认为，从长期来看，督察制度很难有效地起到监管作用。一是它的独立性能否保持，二是谁又来监管这些监管者，防止他们与部分违法者的合谋。他主张用市场的方式来解决土地利用问题，最重要的就是明确土地产权。

中国城市经济学会的一位老专家也有同感。他认为，土地在政府的垄断下，在土地出让收入普遍占了地方财政50%以上的情况下，再加上招商引资的政绩驱动，地方政府滥用土地、违法用地就很难遏制了。他说，单纯的行政监管只能徒增监管成本，而且不可避免地会产生腐败。他建议，应该把土地出让改为土地租赁，把50年或70年的土地出让金一次性征收的模式变为土地使用者每年缴纳的方式；并配合物业税的征收来调节高地价、高房价问题。

也有专家认为，在土地违法的根本原因，诸如财税体制不合理、政绩考核制度不合理等不可能在短期得到改革的情况下， 加强对地方政府的监管成了直接的、有效的现实选择；但土地督察制度能否真正发挥效用，还有待时间的考验。（实习记者 费杨生 记者 申屠青南）