目前，中国在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平方面都有一定的进展。但基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后。一方面，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的体制和制度。另一方面，农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。例如，城镇已经建立了职工养老保险，而农村养老保险制度尚未完全定型；城镇早在20世纪90年代初就已开始建立居民最低生活保障制度和各种社会救助制度，而农村居民最低生活保障2007年才全面启动；城镇社会救助制度已经比较完善，而农村社会救助制度仍在试验的过程中。总体而言，农村的基本社会保障距离实现农民“困有所救、病有所医、老有所养”等目标，仍有很大差距。

养老保险制度的差距。城镇企业职工养老保险制度与农村社会养老保险制度的一个很大区别在于，前者强调风险共担，较多地体现了社会保险原则；后者突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主(表)。当前，城镇和农村养老保险参保人数出现不同的走势。2002～2006年，城镇养老保险参保人数从14740万上升到18770万，增长27%；而农村养老保险参保人数从5460万下降到5370万（图）。由于缺乏政府财政和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。另外，农村养老保险主管部门也没有积极性，因为该基金的投资预期收益往往低于记入养老基金个人帐户的利息 。

图：2002年和2006年城乡养老保险参保人数变化

资料来源：2002～2006年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》

表 城乡之间基本养老保险的制度比较

资料来源：宋晓梧，2007。

基本医疗保险的差距。城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制，城镇职工参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人帐户相结合的管理模式，其保障水平比较高。在农村，农民从2005年开始大规模自愿参加新型农村合作医疗制度,但参合农民人均医疗保险费每年只有90-100元，其中个人交费10元，其余部分由中央和地方政府分担。

个人交费比例低，有利于鼓励农民参加，但制约了医疗服务的保障范围。正如第二章的讨论 ，城镇医疗保险对住院、门诊、大病、小病都报销，而新型农村合作医疗只以大病统筹为主。2006年，城镇职工基本医疗保险报销了参保职工70%的医疗费，而新农合只报销了参合农民30%的医疗费 。2006年，参合农民住院平均花费为每次2775元，实际报销771元，只有27.8%。如此之低的报销比例还不能完全保证使参合农民获得必要的医疗服务 。

这种制度性差别，使城镇职工和农村居民医疗保险水平的差距过于悬殊。城镇职工医疗保险人均基金收入几乎是新型农村合作医疗人均基金收入的26倍，人均支出是新型农村合作医疗基金人均支出的23倍 （见图）。

图：城镇职工与农村居民人均医疗基金收支比较（元）

最低生活保障的差距。最近几年，政府把农村最低生活保障当成最重要的农村工作之一，农村最低生活保障的覆盖率在2002-2007年之间年均提高了8.46倍。截至2007年底，享受最低生活保障的人数，城市为2270.9万，农村为3451.9万（表3.6）。但城乡保障水平不同。2007年，农村最低生活保障平均实际支出水平（补差额）为人均37元/月，而城镇为城市最低生活保障平均支出水平（补差额）人均102元/月，城镇是农村的2.76倍。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。

表　2002～2006年城乡最低生活保障人数、户数、标准和支出水平

资料来源：2002年数据来自《2006年小册子》，国家民政部网站；2007年数据来自民政部2008年1月24日发布的《2007年民政事业发展统计公报》。（摘自中国[海南]改革研究院撰写的《中国人类发展报告》）