三、民办教育缺乏公平竞争的制度环境

义务教育阶段，在完全由政府主导的学校运行机制中，学校运作缺少有效、公开、公平的教育财政预算、拨款、审计和评估制度，甚至投入、资助失衡，造成教育资源配置的非均衡化，学校之间的竞争不能处于同一公正的平台之上。最近几年随着政府财政收入的加速增长，财政性教育经费明显增加,校舍设施、办学条件越来越优于民办学校，教师待遇的改善也使民办学校增加成本的压力，特别是义务教育的全免费更使民办学校的生源产生困难，同公办学校相比失去竞争优势。

高等教育阶段，对于民办学校而言，一是法律对民办学校法人治理机制的规定模糊，民办学校法人属于民办非企业单位法人，但民办学校在经营过程中存在一定风险，甚至可能破产，由于其法人治理结构的滞后，会对受教育者造成极大损害，不利于保护学生、家长及社会的利益，也不利于保护出资者的利益。二是民办高校面临生源竞争的不公平高等教育招生由政府指标分配，而政府招生主要给公办学校，民办高校招生又规定在于公办学校选拔之后，直接影响民办高校的生源质量。三是教师资源配置竞争的不公平。公办高校教师属于体制内人事劳动管理，而民办高校教师则是体制外的合同聘用制，使得公办高校对教师吸引力天然地大于民办高校。

四、现代大学制度尚未成熟

学校制度面临着自它从工业社会产生以来最巨大的挑战与压力。从现实的角度说，一方面社会对教育越来越高的期望和并不相称的支持之间的矛盾，使得学校越来越成为社会批评的对象；另一方面政府投入不足，质量要求却越来越高，学校为获取生存和发展的资源，引起许多制度失范的现象。

以学校内部管理为例。我国法律规定了学校的法人地位。我国《教育法》第三十条规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”，确立了校长负责制的法律地位，并详细规定学校的权责范围。《中华人民共和国高等教育法》明确规定了高校的法人地位，第三十条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权得，承担民事责任。”然而，学校实际运行中，各种权力相互交错，降低了学校管理效率。基础教育领域内，校长负责制权责模糊，校长自主权的“外控”和对下权力难以监督。地方和基层学校行政部门对学校的科层化和集权化管理没有得到根本改变，校长负责制并未使学校从根本上摆脱“外控”的管理模式。高等教育领域内，行政权力与学术权力之间尚未形成成熟的协调和制约机制，行政主导型的管理体制削弱了学术权力在高校管理和运行中的作用。

此外，改革中制度设计还需要考虑三个问题。

一是公平和效率问题。制度设计中，公平和效率是很重要的依据。如果选择公平优先，必然是发展公办教育；如果更强调效率，必然是强调学校差异，强调市场的作用。如何把握公平和效率的度是改革的难点。过去，改革取向是改变效率不高的行为，强调效率，尽可能发挥市场在调节供求中的作用。最近几年，改革取向发生调整，改变教育不公平现象，更强调公平发展，强调均衡，在确保公平的底线上寻求效率，因此需要继续进行公办学校多样化的探索。

二是教育属性问题。教育事业属性和产业属性的界定对我们设计制度是很有帮助的。比如文化体制改革区分了事业和产业属性，而教育还没有这种界定，所以我们在处理教育产业化的问题时，出现了强化政府权力倾向和政府包办的呼声。

三是教育所有制和产权问题。目前已经呈现教育资产主体多元化以及收益主体多元化的局面，需要理顺各种产权关系，产权内容已经发生变化，如江苏宿迁公办幼儿园出售，整体转让产权；浙江台州椒江区实行教育股份制，部分转让产权；还有产权的无偿转让，如公办学校品牌，无形资产的无偿使用等。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]