中共十六届三中全会提出统筹城乡发展的改革思路已经过去了几年，2007年已经不再是在纸面上谈论这项改革。统筹城乡发展的核心必须是积极的城镇化政策，否则统筹城乡发展就是一句空话。从2007年的中央政策动向看，积极的城镇化政策已经初露端倪。

一、积极的城镇化政策已经初露端倪

1党的“十七大”对城镇化有了积极的指导思想

“十七大”政治报告把城镇化作为科学发展的五项主要任务之一。

2中央确定了重庆、成都、武汉等城市圈作为统筹城乡发展的试点地区，这些地区推出的地方政策均有利于城镇化步伐的加快

户籍制度改革作为全国性“难题”可能在各试点地区获得突破。重庆市确定推进户籍、土地、社会保障、公共财政、农村金融、行政体制等六项制度改革，欲拆除横亘在城乡之间的“高墙”。成都市也正逐步建立新型的城乡“一盘棋”工作机制和体制。

32007年推出的《劳动合同法》对于加快我国城镇化速度、保障城镇化健康发展有极为重要的意义

这项法规有利于进城务工农民获得与城市劳动者同样的权利，有利于城市部门所有职工减少劳动时间，从而增加劳动市场对农村转移劳动力的需求。

42007年还颁布实施了“城乡规划法”，为加快城镇化提供了一个法律基础

以往中国的城乡规划法律制度可用“一法一条例”来概括：除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种城乡分割的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，早已不适应我国经济社会迅速发展的新形势。《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改做出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。规划内容包括“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求”等。

从局部调查看，我国城镇化的速度可能大大超过官方公布的数据。但对这个问题做出确切判断很不容易，这是因为除了数据质量过低以外，城乡边界的界定也是一个问题。但可以肯定的是，按现在的农业技术条件，我国东部发达省份的农村劳动力已经没有剩余。一些中部省份的劳动力转移也有质的变化，例如江西省已经出现全省性的劳动力短缺，开始动员外出劳动力回省就业。在调查的大量村庄已经没有青壮劳动力留在农业生产领域，他们已经转移到了城市经济部门；留在农村的人口在一定程度上是已经转移的劳动力的依赖者，只是他们住在了农村，并顺便兼做农业。

二、多半人口居住在农村不容易建设新农村

新农村建设成功的最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件在要实现是相当困难的。

1小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民

我国耕地的保有量的目标是18亿亩，而我国农户总数约24户，平均每户耕作面积大约7亩地。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品，他们因大体可以实现充分就业，可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户大约在3000～5000元。这些农民只能是穷人，他们不仅不会有较高的私人生活水准，而且没有能力承接较高水准的公共服务。由这样一些农户构成的居民点——村庄，只能是破败的村庄，而不可能是“社会主义新农村”。

能不能在户均7亩地上通过农业技术进步来增加农民收入？现实看，非常难。良种、灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等技术是规模中性技术，但这些技术的应用对农产品产量进一步增加作出贡献的潜力已经不大，其显著作用是节约农民的劳动时间。从调查情况看，农民更倾向于选择劳动节约技术。这种技术进步的综合效果是提高农民单位劳动时间的收入，从而增加农民的隐性失业；如果农民不能利用节约出的劳动时间从事其他工作，这种技术进步就不能增加农民收入。

能不能在户均7亩地上通过改造农业组织结构来增加农民收入？也很难。农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”这样一个说法，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化的重要后果仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度产业化的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术服务工作，农民便在一定程度上退出了农产品流通领域和生产资料购买领域，甚至连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的土地耕作面积不变化，农民的农业收入也会下降。

农业特别是粮食生产的技术进步和组织结构的调整，其主要后果是节约了农民的劳动时间，而不是直接增加农民收入。我们自然要不遗余力地推动农业技术进步和农业组织结构的调整，但我们不能指望24农户通过这种进步直接增加收入。摆脱这种困境的办法，我们想到的自然是农民的兼业，让农民从非农产业中增加收入。但现行的农民“兼业模式”导致巨大的资源浪费，不利于统筹城乡发展。

2现行“兼业模式”导致巨大的资源浪费

尽管有官方的数据，也有一些研究机构的调查，但还是很难确切估计目前我国农村劳动力转移的数据。按一个保守的判断，可假设有1亿农户的主要劳动力(包括配偶共14亿劳动力)在各类城市从事非农产业。同样按保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在8000亿元左右。另据国家统计局公布的资料，全国农户平均每年新增约8平方米的钢筋混凝土住房面积，其造价大约032万元人民币。仅此一项，全国农户每年新造住房的投资约8000亿元人民币。这个情况与国家统计局公布的住房消费数据有矛盾，我们采信前一数据。这表明，我国农村外出务工人员带回农村的资金刚好和农民的住房投资相一致。8000亿这个数字是巨大的，它远远超过了国家对农村的全部投入。

我们看到情况是,一方面农村常住人口在减少，另一方面是农村的住房在增加。每4年新增加的钢筋混凝土房子，可供1亿人口居住（每户60平米计）。这种矛盾的后果是我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，其资源价值约2万亿元人民币（每平米按260元计算）。如果这些资源的交易进一步市场化，资源的价值还可以增加。

进入城市务工的农民的福利损失是巨大的。据甘肃农调队的调查，当地务工农民中，能够在城市租得起或买得起有卫生间和厨房的单元房的大约只有12%左右。按北京的一项资料估计，这个比例也在15%左右。这意味着绝大部分务工农民所获得的收入用于建造住房以后并没有给他们产生实际福利。

由此产生的资源浪费还可以算另一笔帐。尽管农村长住农民人数以16%的速度在下降，但农村的户数却在以1%左右的速度在增长，新增加的分立农户除在一些发达地区不能获得宅基地外，其他地区仍然能获得宅基地。目前我国农村地区的非农业占地已经达到约18万平方公里，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费趋势难以扭转。

还有一笔各级政府在“新农村”建设中的投资帐要算。因为村庄规模在扩大，各地方政府要在基础设施上给予投入。全国县以下农村道路长度120万公里，村内道路约在250万公里左右，每公里按5万元计，也近2000亿元。再加上其他基础设施的投入，如自来水、电力、污水排放、沼气池等，投资还会显著增加。更重要的是，农村基础设施投入越多，在一定时期里农民跑得越快。这部分投资的效益难以保障。

3分散的公共投入无以建设新农村

我国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是74左右，占了全国总人口的58%。这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15～20万亿元人民币。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。