2015后发展议程的产生及内容

通过上文的分析可以得出，SDGs是MDGs的继承和超越。所谓继承，是指SDGs建立在MDGs的基础之上，首先会实现MDGs未完成的目标，特别是那些最落后的指标。所谓超越，是指SDGs的目标和指标远远比MDGs更加广泛、标准更高远，例如，SDGs新增了安全、能源等方面的目标；而且，以“消除各种贫困”取代MDGs的“贫困减半”，将发展目标惠及“所有人”及下一代等等。更重要的是，SDGs明确列出了具体的实施方案，这是MDGs所欠缺的。

实际上，SDGs不仅吸取了MDGs的实施经验和教训，而且是以往全球发展议程和目标以及其他会议精神的极大继承。截至目前，联合国一共制定了3个全球性的发展目标，分别为1992年《21世纪议程》所提出的环境可持续发展目标、2000年《千年宣言》所确定的千年发展目标（MDGs）和2015年后的可持续发展目标（SDGs），前两个全球性目标是SDGs制定的思想来源和重要基础。1992年6月，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》两个纲领性文件，以提高国际社会对环境问题的认识深度和广度，强调将环境与经济、社会发展相协调的重要性，成为全人类实施可持续发展战略的根本原则和行动纲领。为了实现可持续发展，《21世纪议程》以环境和经济协调发展为核心，制定了近40项总目标，下设很多子目标，并阐明了相应的行动依据、行动内容和实施手段，涵盖了可持续发展的所有领域。具体来说，在经济可持续性发展方面提出了消除贫困和改善消费模式两个总目标；在社会可持续发展方面提出了提高人口素质、健康和疾病控制、改善人类居住环境、弱势群体保护四大目标；在环境可持续发展方面则从大气层、陆地、沙漠、森林、海洋、山区、生物多样性、淡水资源、化学用品、废料处理等各个方面制定了总体目标。2012年的里约峰会再次重申了1992年里约峰会所强调的可持续发展原则的重要性，并将其作为制定SDGs的重要参考。

1992年的可持续发展目标提供了一个从20世纪90年代至21世纪的发展蓝图，但其执行情况并不理想。国际社会认识到，1992年的可持续发展目标实际上只是一个宏伟的长期愿景，要达成这个愿景需要具体的阶段性执行计划，千年发展目标（MDGs）应运而生。与全面、定性的可持续发展议程的目标不同，MDGs仅制定了8项总目标。进一步来讲，一方面，这8项指标包括了经济、社会、环境和国际合作四个方面，基本上完全继承了1992年可持续发展目标的内容；而且MDGs还明确指出，其以削减贫困为核心，旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半，这就在很大程度上避免了1992年可持续发展目标过于分散化的问题。另一方面，该8项总目标下设21项具体指标，大部分指标都进行了量化并设定了最后截止时间（2015年）；同时，MDGs还设定了60个进展监测指标以监督和评估各国MDGs的执行情况。然而，过于专注消减贫困特别是单维的经济贫困，使得MDGs对经济和环境问题的关注和实施进展严重落后于社会指标。

总体而言，1992年可持续发展目标和千年发展目标都指出了经济、社会、环境协调发展的必要性，但前者以环境可持续发展为核心，而后者以消减贫困为核心，两者都没有兼顾可持续发展的三大支柱——经济、环境、社会。SDGs实际上囊括了消除贫困和可持续发展两大核心主题，从很大程度上是1992年环境可持续发展目标和MDGs的融合，同时又考虑了新的全球性挑战，如为应对全球金融危机而提出的全球治理结构调整、建立政策协调机制等等。正因如此，SDGs更加广泛、更加全面、起点也更高。换言之，这3个全球性发展目标在内容上是一脉相承的，其核心议题经历了由环境保护到消减贫困再到全面可持续发展，由定性到定量、由专注单一指标到强调协调发展，体现了“环境保护是前提，经济发展是根本，社会进步是保障”这一理念；与此同时，在任何全球发展目标中，都强调了国际合作的重要性，表明了“国际合作是支撑”的理念。

（二）国际发展合作的发展历程

实现任何全球性的发展目标都是国际社会的共同责任和使命，而且单靠一个国家的力量是无法实现整个世界的可持续发展的，唯有国际合作才是早日实现全球可持续发展的必由之路。目前的国际发展合作模式起源于1969年的《皮尔逊报告》， 其建议发达国家应该向发展中国家提供官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）、技术转移、贸易优惠等，以实现全球共同发展。

20世纪60年代和70年代国际发展合作的主要任务是帮助“二战”后大批取得民族独立的发展中国家实现经济和社会发展，逐步走上独立自强的发展道路，所采取的方式主要是直接提供官方发展援助。因此，此时国际发展合作的模式主要是南北合作，主要由发达国家出资金、出技术、出人员，发达国家处于绝对的主导地位，发展中国家只是被动地接受援助和相关的捆绑条件，国际发展合作的政治色彩较浓。

80年代和90年代的国际发展合作具有三个明显的特点：其一，强调可持续发展理念的重要性，倡导环境保护领域的国际合作；与此同时，由于环境问题具有国际性，发达国家和发展中国家对环境问题的看法和责任分担存在很大分歧，所以1992年里约峰会首次提出了“共同但有区别的责任”原则，这一原则成为以后所有国际议程和国际合作的基石，是此次峰会最大的贡献。其二，提倡全球伙伴关系应该囊括诸多市场主体，如《21世纪议程》指出，“要建设本国能力以实施《21世纪议程》，各国必须同联合国有关机构以及发达国家一起作出努力，国际社会在国家、分区域和区域三个层面、政府当局、非政府组织、大学和研究中心、商业机构以及其他私人机构和组织也可以协助这些努力。”尽管如此，这一时期的国际发展合作仍然几乎完全由政府部门参与，私人部门和民间社会团体等主体的参与程度极低，公私合作非常少见。其三，债务减免和重组是此时国际发展合作的重要方式之一。80年代到90年代是发展中国家债务危机集中爆发的时期，国际社会为此制定了一系列恢复发展中国家债务可持续性的方案，发达国家以提供资金援助为前提条件迫使发展中国家接受所谓的结构性调整方案。这就意味着，该时期的国际发展合作仍然以南北合作为主，且发达国家占据主导地位。

进入2000年，《千年宣言》正式将“全球发展伙伴关系”本身作为千年发展目标的第八个目标，并以此推动其他七个目标。MDG8包括16个具体指标，涵盖五个领域：官方发展援助、发展中国家在发达国家的贸易市场准入、发展中国家的债务可持续性、发展中国家获得基本医药的程度、发展中国家采用新技术的进展。15年来，国际发展合作在曲折中取得了较大的进展，合作模式更是产生了很大的变化。首先，合作模式日益多样化。这一时期的国际发展合作不再像2000年以前一样，采用较为单一的合作方式，而是强调贸易、投资、援助等领域的相互协调与促进。例如，不再单纯采用直接援助的方式，而是采用“促贸援助”的方式，以援助为催化剂，加强受援国的能力建设，进而促进其国际贸易的发展，最终达到预期的发展目标。其次，新的全球发展贡献力量的崛起。2000年以前，国际主体主要就是发达国家和发展中国家之间的划分，新兴经济体的作用尚未凸显，因而国际发展合作模式主要就是南北合作，南南合作模式并未引起重视。甚至在2005年以前，这种情况依然没有改变。但是，在2005年特别是全球金融危机和经济危机以后，中国等新兴经济体迅速崛起，成为国际发展合作的突出贡献力量，南南合作成为南北合作的重要补充，有新兴经济体参与的三方合作、多边合作等模式的比重也不断增加。最后，构建新的全球发展伙伴关系被提上日程。在此之前的国际发展合作中，发展中国家多处于被动地位，其在发展中的自主作用往往会被忽略；与此同时，政府部门多是合作的主体，其他非政府部门的参与较少。2011年，第四届援助有效性高层论坛签署的《釜山宣言》中明确表示，将构筑新的涵盖援助国和受援国、新兴市场国家、民间社会团体和私人部门等各种贡献主体的全面的全球伙伴关系（global partnership），2012年的里约峰会再次肯定了新型全球发展伙伴关系的重要性。

SDGs目标17仍然延续了MDGs目标8的内容，强调可持续发展伙伴关系包括贸易、援助、债务可持续性等多方面的内容。更重要的是，在2015后发展议程中，国际社会普遍认为新型全球发展伙伴关系将是实现未来的SDGs的关键因素之一，并因此提出构建包括多元主体的可持续发展伙伴关系，具体措施包括可持续发展政策协调、促进公私部门合作等等。实际上，早在名人小组提交的报告中，就倡导建立平等互利的囊括国际组织、发达国家和发展中国家、民间社会团体、私人部门等主体的新型全球发展伙伴关系，作为实现全球可持续发展的重要手段。新型全球发展伙伴关系的构建必将改变原有的国际发展合作模式，对不同收入水平国家的权责分担带来很大的变化。(作者：黄梅波 厦门大学)