民政部联合有关部门起草的农村低保政策性文件，以及配合财政部研究制订的中央财政补助方案将于近期正式出台

刚刚结束的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出，“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度”，这是加强“三农”工作、构建和谐社会的又一重大举措。日前，《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊从有关部门获悉，按照中央的要求，民政部联合有关部门起草的农村低保政策性文件，以及配合财政部研究制订的中央财政补助方案将于近期正式出台。

农村最低生活保障制度政策性文件的出台，标志着经过十几年的探索和试点，农村低保工作将在全国范围内铺开。农民特别是农村绝对贫困人口和低收入人口，将和城市人一样，享受到由国家提供的最低生活保障服务。

保障农村绝对贫困人口

有统计显示，我国城市低保对象已经达到2241万人，已基本实现“应保尽保”。然而在农村，仍然有3600多万人的贫困群体，需要国家对农村低保作出全国性的制度安排。

近年来，我国农村贫困形势出现了新的特点。根据调查数据，目前我国农村需要救助的贫困群体约为3600万人，其中近570万人需要五保供养，其余3000多万人，占农村人口的3.5%左右。中国人民大学社会与人口学院洪大用教授在其所著的《转型时期中国社会救助》一书中指出，在我国贫困人口大幅缩减的同时，剩余贫困人口中的大部分以“小分散、大集中”的形态分布在一些自然条件极为恶劣、交通极为不便的山区，这部分人在2003年时占贫困人口总数的七成以上，且残疾人、孤寡老人、长期慢性病患者在其中占了绝大多数。这部分人通过扶贫和自身努力摆脱贫困的希望很小，且成本很高。

邱炯绘 （图／人民日报）

专家认为，建设农村低保制度是适应我国农村贫困变化形势的新特点、完善农村社会保障制度、促进社会主义新农村建设、统筹城乡发展、促进公平公正的现实需要。

作为农村社会救助制度改革完善的产物，农村低保走过了十几年的探索过程。20世纪90年代，地方上开始了真正意义上的农村低保试点。1992年山西省左云县率先试水。1994年，第十次全国民政工作会议后，试点范围扩展到浙江、广东、山东、河南、湖南、湖北等地。

1996年，民政部召开的全国民政厅局长会议就明确提出，要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将其列入当年的工作重点。当年底，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系的意见》，并制订了配套的指导方案，将低保作为农村社会保障体系建设的工作重点，“即使标准低一些，也要把制度建立起来”，有力推动了农村低保试点的进程，试点范围扩大到全国256个市县。

此后，民政部又分别在东、中、西部地区召开会议，推动农村低保制度的探索。到1997年底，全国已有997个市县初步建立了农村低保制度。但是由于受到发展条件的制约，农村低保对象的增加速度始终较慢，从1999年到2004年平均增速为12％；低保对象的平均补差水平也比较低，2004年每人每年只有340元左右。

十六大以来，农村低保的制度建设明显提速。十六大提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度。”此后的十六届四中全会和建设社会主义新农村的有关文件也提出了同样的要求。去年12月召开的中央农村工作会议首次明确提出，要“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。

根据民政部的最新数据，截至2007年1月，全国已有25个省建立了农村低保制度，农村低保对象已达1610万人。

地方试点水平参差不齐

目前，凡开展农村低保工作的地区大多建立了相应的低保制度，有的还制定了省一级的政策文件。比如《北京农村居民最低生活保障制度实施细则》《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》等。农村低保制度已初步形成了以保障对象、标准、资金、保障内容、工作程序、管理体制为主要内容的基本框架。地方一级的农村低保制度建设探索已趋成熟，但由于各地发展阶段不同、财力不同，各个地区农村低保制度与保障水平均有较大差距。

近年来，民政部、财政部、国务院扶贫办多次奔赴全国各地进行调研。受民政部和亚洲发展银行的委托，北京师范大学、南开大学、中国人民大学和中国社科院的多位专家学者，曾分别到我国东、中、西部实地研究，将各地试点情况汇总成为《中国农村最低生活保障制度研究》报告，为全国农村低保建制提供依据。

作为较早开始探索的地区，上海城乡低保制度建设几乎同时启动，同步推进。2005年，当地农村低保标准为每人每年2340元，资金来自市内各级人民政府的财政拨款，根据各区县的经济发展水平和财政承受能力，实行区别补贴，设立专账，定期监督检查。

四川省是中西部地区中等发达程度的大省，其农村低保资金大多为省和县两级财政投入，少部分地区地级市财政也参与出资，此外还通过社会捐赠等方式筹集。保障对象大都是鳏寡孤独、痴呆傻残、因灾因病致贫者。在管理上，四川特别强调低保动态管理，通过定期或不定期的检查，建立热线电话信访制度，接受群众举报监督，发现有不符合低保标准的情况及时纠正。南开大学的关信平教授认为，与城市低保制度相比，农村低保所需经费量小很多。从四川的情况看，省级以下政府的财政能力能够支付农村低保的费用，如果通过各级财政分担，压力不会很大。

陕西省是典型的西部欠发达地区，农村居民人均纯收入不足全国平均水平的2/3。该省农村低保制度的原则是“低标准、小范围起步，逐步提高救助标准、扩大救助范围”。在实施中采用“有地区差别”的保障标准，各地根据贫困人口、财政状况和消费水平等因素确定自己的保障标准。2005年，陕西农村低保标准为每人每年500元～750元，仅为上海标准的1/4略强。

中国社会科学院农村发展所的吴国宝研究员和谭清香研究员在调研中发现，一些地方农村低保实践中操作的“保障”标准并非严格意义上的低保标准，而仍是一个补助标准，只不过将以前临时、不确定的救助额变为定期、固定的补助额而已。定低保主要不是看收入，而是是否残疾这个硬指标。专家认为，目前欠发达地区还缺乏农村低保受益对象界定的有效方法，资金筹措相当困难，救助标准比较低，远不能满足需要。

数据显示，2006年末西部地区的绝对贫困人口占全国一半以上。可见，中西部地区应是农村低保工作的重点。作为《中国农村最低生活保障制度研究》报告的主笔之一，北京师范大学的张秀兰教授认为，东中西部在构建或试行农村低保制度时，体现出浓厚的地方性特色，其差异程度远远超出人们的想象。东部地区的浙江、上海已经形成的完整的制度架构，在中部地区还没有建立起来。而西部地区极端贫困面极大，不具备自我筹资的能力，救助水平很低。

专家表示，建立中央与地方财政共同分担机制，是农村低保实现财政可持续的制度保障。这样，对农村低保作出全国性的制度安排显得尤为关键。

透明手段编织农村低保网

民政部副部长李立国表示，我国将逐步建立起“政策完善、标准合理、资金稳定、管理规范”的农村低保制度，以“保障贫困人口的生存权，维持贫困家庭的最低生活需求”。

农村低保制度经历了十几年的探索实践，在一些地方实践中出现了保障范围窄，保障标准制定难、保障对象识别难、保障资金落实难等问题。针对这些问题，即将出台的农村低保政策性文件将作出明确安排，在农村编织最后一道保障网。

根据《瞭望》开云网页版-开云（中国）官方在线登录周刊记者从民政部获得的信息，农村低保网设计中高度重视制度运行的透明、公开，以保证资金使用的公平性。

农村最低生活保障制度文件将对低保管理的操作程序作出严格、统一的规定。通过个人申请、评审评议、审核、报批和监督检查等一系列制度设计来保证制度在实施中的公开、公平、公正。县级民政部门负责审批，由乡镇、村委会具体受理。

文件还将对农村低保资金的管理和落实作出规定，将采取中央财政对困难地区给予专项补助、地方各级财政相应安排资金共同构筑建立和完善农村低保制度的资金供给模式。对农村低保资金列入财政预算，采取财政专户管理，专款专用，严禁挤占挪用，通过社会化发放的形式，保证安全和公正。

民政部表示，农村低保制度绝大部分借鉴了城市低保的制度设计。但由于农村邻里之间的关系更为密切，在农村低保实施中将更多地依赖民主评议和邻里走访的形式，将收入核算与民主评议结合起来。

由于五保户的保障标准是当地平均生活水平，而农村低保是最低生活保障线，因此前者的保障水平高于后者。但目前，各地特别是中西部地区实际纳入农村低保的主要是“五保户”和“特困户”。对此，民政部最低生活保障司农村处处长高华俊表示，这是由于五保资金未列入专项管理范围，部分地方在资金落实不到位的情况下，通过低保为五保户解决部分现金收入的“权宜”做法。在建制的起步阶段，政府要求首先将这些特困群体纳入低保，随着制度的逐渐完善和资金来源渠道的理清和规范，五保和低保这两项制度也将更加明晰地分开运行。

高华俊处长表示，农村低保制度是对“特困救助制度”的发展和完善，是更加规范的救助制度。农村低保建制后，特困救助制度逐渐成为替代，我国农村有望初步形成包括五保、农村低保、农村医疗救助和救灾救济在内的更为完善的农村社会救助制度体系。 （杨琳）