就业是民生之本。就业问题是现代经济学的核心，经济学上的“凯恩斯革命”以及由此流行开来的政府干预主义就是围绕就业问题而展开的，故而在西方国家实现充分就业一直是政府的最重要目标。就业问题，是一个经济问题，又是一个社会问题，也还是一个政治问题。今年上半年法国出现的骚乱就是因就业问题引起的。对具有13亿人口的我国而言，就业问题在经济社会发展中具有更大的“分量”，在一定程度上可以说，中国改革发展的成败取决于就业问题解决的好坏。中国是农业大国，有8亿人属于“农民”的范畴，农民的就业状态从根本上决定了中国经济社会发展的状态。如果说，在革命战争年代，农民是决定战争胜负的决定力量，那么，在和平建设的今天，农民就业状态就是改革发展成败的决定力量。

一、农民“就业状态”的涵义

在展开论述之前，有必要对“就业状态”这个概念做一个交代。在经济学上，最常用的概念是充分就业，尽管就业的含义后来扩展到各个生产要素，但最主要的仍是劳动力。这个概念主要是指就业的程度，从劳动力的供求数量对比关系上看，达到均衡也就实现了充分就业。但在中国，就业问题不只是一个劳动力与就业岗位多少的对比关系，更重要的是就业的平等性和就业能力的高低。就业平等与否不取决于个人的努力程度，是由一定的制度和体制环境造成的。就业能力高低，如果是个体性的差距，则与个人禀赋及努力程度密切相关，譬如同是大学毕业生，有的就业能力高，而有的就业能力低，这在任何一个社会都存在。但如果不是个体性的，而是群体性的差距，则是制度安排造成的，如教育资源的不平等分配就会造成这种结果。我国长期实行的城乡分治体制，使农民长期处于就业不平等和就业能力低下的状态，一方面，对农民就业，尤其是对外出打工者长期采取歧视的政策，他们不能平等就业；另一方面，教育资源、医疗卫生资源都是向城市倾斜，在极其落后的农村环境中，造就了就业能力低下的农民群体。而在经济学教科书关于就业问题的讨论中，这些情况都被抽象掉了，或是在假设不存在不平等的情况下来分析的。

因此，分析我国农民的就业问题，只是抽象地谈论有多少剩余劳动力、需要创造多少就业岗位、有多少人失业是远远不够的，劳动力供给和劳动力需求的数量对比关系无法涵盖我国农民就业的实际状况，故在此用“就业状态”这个概念来考察农民的就业问题。

农民“就业状态”包括三层意思：一是指就业的平等性（或者说就业环境），二是指就业的能力，三是指就业的岗位（机会）。农民就业状态的变化，就是指农民就业的环境是否好转，就业能力是否提高以及就业岗位是否增加。就业环境好转了、就业能力提高了和就业岗位增加了，就可以说，中国农民的就业状态改善了；否则，就表明农民就业状态没有得到改善，甚至恶化了。由于农民就业环境与就业能力决定于制度因素，就业岗位取决于经济增长，很自然，农民就业状态的改善既要靠改革，也要靠发展，单有经济增长无法解决中国农民的就业问题，而农民就业问题解决不好，那其他问题都失去了化解的基础。进一步推论，我们既需要“在发展中解决问题”的思想，也需要树立“在改革中解决问题”的理念。

也许还要指出，农民就业既指雇佣就业，即所谓的打工，也包括没有被雇佣关系的“自我就业”，如从事种植、养殖、加工、运输、经商，甚至开工厂、办公司等等。打工也好，自我就业也罢，都离不开就业环境、就业能力和就业机会这三个方面。

二、重新认识农民就业问题

长期来实行城乡分治制度造成的经济与社会的二元结构，使我国的就业形成了两大板块：一是城镇户口劳动力的就业，二是农村农业户口劳动力的就业。对于第一就业板块，我国长期是由政府来安排的，在计划经济体制下完全由政府“包”起来，基本不需要个人操心。实行市场化改革以来，这种状况被打破了，政府提出“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。”劳动力市场逐渐形成，企业下岗职工、高校毕业生及其他新增就业人员都需要自己寻找就业门路。但随着城市就业压力的增大，政府对此采取了许多倾斜性政策，2002年底开始实行的积极就业政策，主要就是针对城市而言的。而对于第二就业板块，农民长期固定于土地上，不允许流动。随着联产承包责任制激发出来的积极性和农业效率的提高，一部分农村剩余劳动力就地转向非农产业，如乡镇企业、家庭企业等，开始了农村的工业化。沿海地区农村工业化带来了大量的劳动力需求，中西部地区的农村剩余劳动力出现了大规模的异地转移，出现了中国特有的“民工潮”。城市建筑业、运输业、餐饮等服务业的快速扩张也拉动了农村剩余劳动力的转移。随着工业化和城镇化的不断推进，进入非农产业的农民也不断扩大，现在已经形成了一个庞大的“农民工”群体，并成为我国工业化和城镇化越来越重要的支撑力量。但农民进入非农产业的过程完全是自发形成的，并非有意的安排，一方面是农村长期的贫穷落后迫使农民不得不寻找新的谋生之路，选择外出打工，或者自我就业；另一方面是国民经济成长过程中产生了大量适合于农民就业的工种和岗位。

第二就业板块的多元化格局固然与改革开放的大背景相联系，如允许乡镇企业、个体工商业等非国有经济（后来进一步变为非公有经济）的发展，为农民就业提供了更大的空间，但在农民就业的制度安排上并未有大的变化，近几年政府对农民就业的关心、关注和重视都零散地体现在与多元政策目标相联系的各项政策之中，如农村税费改革，目标是减轻农民负担；关注“农民工”问题，目标是减缓长期不公正对待农民工激发的各种社会矛盾；政府扩大对农业的投入，目标是粮食安全；开始给农民提供一些劳动技能培训，目标是缓解农民长期不能平等获得教育资源所带来的巨大压力；加强农村基础设施建设，目标是为大量的过剩生产能力找到出路，化解国民经济新阶段的“过剩危机”等等。与过去相比，这些政策表现出巨大的进步性，体现了以人为本的新理念，而且对农民就业也带来了实实在在的帮助。问题是在各级政府尤其是地方政府仍以经济增长为首位目标、大搞招商引资情势下，农民的就业问题依然是附带的，甚至以“只有经济增长了才能为农民提供更多就业机会”为理由而使农民的就业问题迟迟难以进入到“体制内”来。对农民就业问题缺乏整体考虑，长期使之处于“体制外”原生态，平等就业就不可能实现，农民的就业能力难以提高，农民的就业机会也难以真正增加。农民的就业状态若在整体上不能得到有效改善，新农村建设就可能出现“泡沫化”，“少取多予放活”的方针就可能变成了只是“送温暖”、“关怀”和“照顾”，城乡经济社会发展可能仍旧是“两张皮”，最终的结果是

中国经济社会发展就会因“农民就业”这个瓶颈而不可持续。回过头看看我们过去所走的路，不难证明这一点。

我国1949年以来的几次经济大调整，都是从农业开始的，其实质都是农民就业安排的调整。1961年开始的国民经济大调整，首先就是让近千万人回乡充实农业生产劳动力，解决吃饭的问题。1958年“以钢为纲”的大跃进把农村最主要的生产要素——劳动力，大量地吸纳到工业领域，农业严重“失血”，加上浮夸风盛行，造成了粮食极度短缺、不少地方饿死人的恶果。这次教训强化了这样一种观念：要加强农业生产，不能让农民轻易地离开土地。战争时期创造的“人海战术”移植到了农业经济领域，出现了所谓“8亿农民搞饭吃”的局面。这种封闭式的加强农业的做法，造成了长期的低效率，吃饭的问题并没有因为人多而得到解决。直到农村联产承包责任制的普遍推行，农民在农业领域的就业方式再一次得以调整，从以集体为单位的就业变为以家庭为单位的就业，使当时水平下的个体就业能力得到充分发挥，改变了集体方式下人人种粮的状况，促进了农业的分工分业，以家庭为单位的种植、养殖和加工开始兴盛起来。从集体到家庭的转变，使农民就业在有限的空间里有了更大的自由，农业效率大大提高，农民收入也出现了有史以来的大幅度增长。农业的发展为工业和城市提供了新的发展空间，并一直延续到上世纪90年代中期。1998年出现的经济增长滑坡，标志着1978年开始的农民就业状态改善给整个国民经济带来的发展空间已经用到极致，城乡之间的矛盾和冲突日益尖锐起来。

二者之间的矛盾和冲突表现在各个不同的层面，从结果上看，生活水平差距大，农民消费能力低，至今仍有2300多万人还没有解决温饱问题和1亿低收入人口，农民和政府关系的陷入紧张状态；从条件上看，社会发展差距大，农村基础设施短缺，公共服务滞后，不少地方“家电用不了，有电用不起”；从制度上看，待遇不平等，户籍概念下的农民成了“另类”，农民权益得不到保障，尤其在土地方面最为明显。由此引发的矛盾和冲突催生了农村税费改革、“三农”问题、新农村建设和城乡协调发展等新提法、新思路及其相应的政策措施，以试图缓解这种状况。新农村建设成为当前的热点，大家纷纷探讨，试图找出其中的要领，比如“关键”、“重点”、“核心”、“重心”等，由此形成五花八门的看法。有的认为关键是提高农民素质，因为农民是新农村建设的主体；也有的认为重点是加强农村的基础设施，实现“水、气、路、电”村村通，以改善农民的生产生活条件；还有的认为核心是加大农村社会事业发展投入，加强在基础教育、基本医疗、广播电视等方面的公共服务体系建设；有部分同志提出，新农村建设的重心是如何促进农民增收，而让农民富起来的关键是减少农民，转移剩余劳动力；也还有从生产力发展的角度出发，认为提高农业的综合生产能力是基础；一些学者从制度、组织创新和农民权利保护的角度分析，认为当前最重要的是维护农民的权利，包括土地权、村民自治权和结社权等等。从一个侧面看，这些观点都有道理，有的确实是深层次的原因，政府的各种政策措施基本上也是从上述各个不同方面来推进的，取得了一些效果。但从整体观察，缺乏一个共同的目标，多元化的目标没有被整合起来，很难形成合力。不言而喻，这会使新农村建设的整体效果大打折扣，将会导致城乡协调发展难有实质性的进展。

其实，当前我们面对的问题都与农民的就业状态有关。改革开放初期农民就业状态的改善主要表现在给予了农民更大的就业自由，从集体转变以家庭为就业单位，农民可以根据具体情况来安排自己的工种和岗位，可在种粮、种经济作物、养殖、加工、经商、打工等等之间做出不同层次的组合和选择，使各种生产要素得到最充分、最有效的利用和使用；对土地、资金、家庭劳动力也可以实行不同层次的不同组合，以产生最大的收益。这种微观就业状态改善带来的高效率一直支撑着中国的工业化、城镇化和市场化，也支撑着中国的改革、发展和稳定。但现在已经到了极限，再也无法承受规模日益庞大的中国这个经济体所带来的重压，农民有太多的不能承受之重。

户籍概念下的“农民”就业的范围不断扩大，进入的领域和行业越来越多，但种种不平等的“硬性”制度障碍和歧视农民的“软性”观念障碍在阻碍农民异地就业，在宏观层面上制约了农民作为生产要素潜能的进一步释放。农民整体的就业能力低下，主要从事简单劳动，与这种就业能力对应的就业格局会与我国工业化水平上升和现代农业对高素质劳动力的需求脱节，从而拖曳整个经济结构的优化和提升。相对于庞大的剩余劳动力，在农业、工业和第三产业给农民提供的就业岗位依然不足，在宏观层面看存在大量隐性失业。如果在宏观层面的农民就业状态不能逐步得到改善，我们面对的许多难题将无法解决，而且会造成新的矛盾和问题。下面几个方面的问题都与农民就业状态有内在的直接联系：

一是改革发展成果的共享。这是当前社会上最为关注的问题，对改革的争议也是由此引起的。从城乡关系来看，农民是低收入群体，改革发展成果更多地倾向了城市居民。客观分析，这主要是农民的就业状态未能得到同步改善所致，在就业能力低且不能平等就业的条件下，农民如何去共享发展成果呢？政府的再分配是保证社会成员共享发展成果的重要环节，但坚实的基础则还是要通过就业来实现。如果能平等就业和具有足够的就业能力和就业机会，那么，发展成果的共享就可基本实现。

对政府而言，有两条途径：一是通过促进就业来实现发展成果的共享，二是通过强化再分配来实现发展成果共享。在现实中我们的政策更多地偏向后一条路径，尤其是涉及到城乡分配关系问题时，对前一条路径重要性的认识还不十分清晰。在农村税费改革之后，应当是转变的时候了。

二是贫困群体的脱贫。目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元至944元的低收入群体还有4067万人，两者合计达到6432万人。若按照联合国每人每天1美元的标准来衡量，我国的贫困人口将达到1亿人。贫困人口的最主要特征是就业能力极其低下。可以说，贫困是“就业的贫困”。在存在大量过剩劳动力的买方市场情形下，有一部分人必然找不到雇主，但这并不意味着找不到就业岗位（包括自我就业）。农村的贫困人口大多数是小学文化水平，甚至是文盲，加上长期处于封闭的环境中，即使外出打工都很困难，更不要说通过生产经营来实现自我就业。中国减贫能取得举世瞩目的成绩，主要得益于农民的微观就业状态大大改善，农民有了更多的就业自由和自主选择权。要进一步减贫，并巩固减贫的效果，取决于农民就业状态能否得到进一步的改善，使农民有更好的就业环境、更强的就业能力和更多的就业机会。

三是农民增收。农民增收难，是农民的微观就业状态难以进一步改善而产生的硬约束导致的。就业环境差，影响了农民工资性收入增长，微薄的一点工资时常被老板克扣；就业能力低下，影响了农民的收入来源，靠传统耕作方式的种粮卖钱自然难以增收；相对于大量剩余劳动力来说，就业岗位的不足也使农民增收遇到了宏观层面的约束。农民增收难的直接障碍在于农民的就业状态，而粮食价格、农业成本、农民负担等影响农民增收的因素在目前既定的农民就业状态下已经没有可进一步操作的空间。

四是减少农民。从工业化、城镇化的最终结果来看，减少农民是必然的结果。工业化国家的发展历程已经充分证明了这一点，在中国也不会例外。但这个结果不会自动实现，需要农民就业状态的相应改变。这是前提条件，除了就业岗位在一定程度上可以由工业化、城镇化来扩增之外，就业环境、就业能力都是这个过程本身所不能创造的。减少农民和农民的就业状态有直接的关联。尽管现在进城的“农民工”队伍在不断扩大，但由于农民在城市不能享受平等的市民待遇，因而使农民难以在城市定居下来变成市民。“候鸟式”的就业使农民永远只能是农民。

从上面的分析中不难看出，农民就业状态是我国改革发展中具有广泛渗透性和关联性的问题，而不是一个孤立于农村范围内的问题。如果现行政策不能在宏观层面促进农民就业状态的改善，则上述问题都将无法破解；反过来说，如果我们的政策重心都围绕农民就业问题来做文章，则可产生广泛的“关联效应”，带动其他问题的解决，收到事半功倍之功效。

在中国，农民就业状态是判断城乡经济社会发展协调程度的基本标志。只要农民就业状态不断改善，有更好的就业环境、更强的就业能力和更多的就业岗位，城乡经济社会发展就会自动地趋向协调。像浙江等发达地区能率先发展起来，究其原因主要是农民的就业状态较好，地方政府营造了较好的就业环境，农民有较强的就业能力，尤其是自我就业能力，从而推动了城乡的协调发展。就此而论，改善农民就业状态应成为我国改革发展始终不渝的基本目标。这个目标实现了，全面建设小康社会就可自然达成。

（作者单位：财政部科研所）