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下载安装Flash播放器“人口‘加减法’，政府不能越界”
专家认为，政府不能简单设置门槛，而应通过产业规划等实现调控目标
一边是人口给城市的压力越来越大，一边是人口控制措施引来种种争议，北京的人口规划到底该何去何从？
“十二五”规划制订在即，北京人口要不要控制，该如何控制？就此，本报记者走访了多位人口方面的专家，从各个角度为北京人口问题建言献策。
日前，曾多次参与北京人口问题调研的市政协委员、人口专家陆杰华接受本报记者采访时表示，北京可以通过产业调整等办法，实现人口调控。但是，政府的调控不能越界。
新京报：近期市人大、市政协等各方都集中调研人口问题，北京为什么此时集中关注人口，并提出要调控人口规模？
陆杰华：首先北京市的人口突破了1800万，根据北京市总体规划，这是一个阶段性、转折性的目标。调研也显示，人口数量爆棚的影响变得很明显，其中流动人口占总人口的比例达到40%，超过了规划目标10%，这些都是很严峻的变化。
同时，人口规模对城市竞争力的影响也越来越突出。目前，北京的大学数量、平均受教育年限等指标在全国都是领先的，但经济发展在全国却不领先，劳动生产率水平还不如苏州、上海和深圳等城市。这跟产业布局和经济发展方式关系很大，而二者都受制于人口结构。
“政府不能直接调整人”
新京报：“十一五”的人口规划为什么严重超标？其编制背景是怎么样的？
陆杰华：北京“十一五”期间是第一次进行人口规划。当时制订的人口目标是1625万，2007年就突破了，但没敲响警钟。
究其原因，主要还是在规划中、制度设计上还有领导认识上不统一。各部门各自为政，未能行成调控合力。比如我们要限制人口，但交通没有按照规划的方向去设置，而是采取了普惠的政策。
新京报：在人口调控方面，政府应该扮演什么角色？使用行政手段干预是否合适？
陆杰华：我个人认为，城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业，政府应该加大吸引吸收力度，对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限，控制某些人不能来，就是说政府不能做越界的事情，直接去调整人。
城市人口发展的规划制订中、目标实现中，对产业都有明确定位和发展方向。因此，政府调控可以通过制订规划决定发展什么样的产业，市场再来决定产业中的岗位，个人再来决定自己的去留，不合适岗位的自然就走了。
“城区很难推广顺义模式”
新京报：今年北京启动了50个重点村改造，部分村庄聚集了大量流动人口，改造能否起到调控人口的作用？
陆杰华：这50个村子的改造，是没有办法的办法。早在产业布局和发展时就应该注重这个问题。比如唐家岭村，形成了为当地服务的产业，但这个产业并不高端。
在低端产业或服务领域，政府也应该进行规划，例如一些小商小贩和垃圾回收等，否则这些低端产业形成了产业链条，吸引了很多外来人口，村租房大量出现，改造成本就越来越大。
新京报：北京市人大关于人口的调研报告里提到了顺义模式，就是对低端产业进行规划，你怎么评价这个模式？
陆杰华：顺义走的是典型的“以岗定人、以房管人”的模式，但这个有顺义的特殊性，顺义有“业”，包括顺义在引资时，要求企业要优先用当地劳动力。但通州如果发展“以岗定人”就不成功，因为没有“业”，只有城，最终形成了一个人口“钟摆式”活动。
所以，并不是每个区县都能走同一条道路。顺义模式在城区很难推广，但比较适合大兴、房山这些发展刚起步的区县。
新京报：其他国家大城市如何对待人口膨胀？是否有值得北京借鉴的经验？
陆杰华：北京的人口情况相对复杂些。比对近邻印度，其处理人口问题的做法也不是成功的，新德里存在很多贫民窟，产生了社会矛盾。其他一些发展中国家，城市化和工业化很缓慢。而我们目前发展比较快。同时，北京是一个十多亿人民的国家的首都，情况很复杂，很难借鉴其他城市的经验，主要还是自行探索。
“各部门政策都应考虑人口”
新京报：“十二五”的人口规划将呈现什么特点？
陆杰华：与“十一五”规划中的“人口全面发展规划”相比，“十二五”的人口规划被称为“人口发展与调控规划”，首先多了调控的字眼。规划要解决包括老龄化、人口分布、信息共享等问题。在信息共享方面，现在存在统计局和人口办数据不吻合的问题，且两者数据差了200万，这个已经影响了财政和决策。
新京报：如何保证规划的严肃性，使其制订的指标不轻易被突破？
陆杰华：对于“十二五”期间人口的发展，合理制订规划是一方面，但北京要解决的第一个问题还是体制问题，体制不能按部就班。目前，市政协和市人大都建议要成立一个人口发展委员会，这个是一个大的突破。
同时，各个部门都要参与人口的发展和调控，比如教育、卫生、交通和民政等在制订政策时，都要考虑人口调控的目标。
城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业，政府应该加大吸引吸收力度，对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限，控制某些人不能来，就是说政府不能做越界的事情，直接去调整人。
本报记者 傅沙沙
【他山之石】
【新加坡】
分区规划缓解中心压力
主要通过调整城市功能分区规划来调控人口。按照市中心、次中心、副中心的结构将新加坡划为55个小区进行建设，组团和小区中布局合理，功能齐全，有效地缓解了城市中心人口和交通的压力。在上世纪60年代，重新评估了人口增长的可能性，将原来环形放射模式城市布局改为项链式的城市空间结构。
【美国】
税收向城郊农村倾斜
建立大都市圈，采用城市群布局，聚焦城市各种功能，扩大城市容纳能力。在行政手段上，美国通过立法在税收上向城郊和农村倾斜，扶持中小企业发展，将人口留在中小城市，避免过度集中。同时，严格限制在首都城市开办学校和严格限制招生人数，避免了高层次人才集中流向首都造成城市的人口压力。
【东京】
控制大学等新增项目
东京都市圈是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心。区域规划采用多层、多核的空间结构，在近郊开发区设有新宿等7个副中心以及多摩等4个大型新城。为了疏散产业，东京在1959年通过了《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。
同题问答
Q1:北京是否需要进行人口调控？
@刘昕(中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所教授)：中国的经济发展不均衡，大量优质资源集中在北京，如果任其发展，越来越多的人会集中到北京，从这个角度说应该调控。人口膨胀导致城市资源紧张，一些人才可能被挤出去，这对城市的长远发展不利。
@毛寿龙(中国人民大学公共政策研究院执行副院长)：我主张不进行人口调控。人口有自己内在的发展规律，其变化和当地发展相联系，房子越来越贵，生活成本越来越高，自然就产生了壁垒。
@彭真怀(北京大学政治发展与政府管理研究所研究员)：北京集中了全国的优质资源，包括农村地区的水资源、电资源都服务了首都。但北京却没有为农村人口的城市化提供相应的承载力。而且北京遇到的问题与规划思路不对也有关。城市规划一圈一圈“摊大饼”，但功能分区却不明确，即便发展到八环，也会出现问题。
Q2:调控需要行政命令手段吗？
@刘昕：目前，人口问题很难靠市场力量来解决，如果完全不用行政手段调控，也没有更好的办法。任由人口继续发展，可能最终形成类似国外一些大城市的贫民窟，制造越来越多的社会问题。但政府的调控手段应该适度，过程要柔和些。
@彭真怀：靠行政命令解决人口问题肯定行不通，反而会造成反感，导致更多的社会问题。政府必须挖好渠才能引水，而不能靠强制手段把水指到哪个地方去。
Q3：对北京人口调控有何建议？
@刘昕：人口调控能否奏效取决于城市功能的强化。比如废品行业，北京这一块服务都是靠外来人口提供，那这些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服务机制，外来人口可能就无法以此为业。政府要考虑的是提供一种什么样的产业，减少某一部分工作机会，从而实现人口调控。
@彭真怀：北京作为首都，应该率先探索城乡化制度创新，而不是“一堵了之”。北京解决人口问题不能就人口论人口，我建议对城市规划进行调整，比如通过行政部门外迁等手段，让京津冀形成大都市圈，对人口疏解也能起作用。