3月31日，律师程海向国务院、公安部、北京市人大常委会和政府寄出建议书称，包括暂住证制度在内的现行的户籍登记制度违反了《中华人民共和国户口登记条例》等多部上位法，因此建议书要求废止暂住证规章。 中新社发 井韦 摄

3月31日，律师程海向国务院、公安部、北京市人大常委会和政府寄出建议书称，包括暂住证制度在内的现行的户籍登记制度违反了《中华人民共和国户口登记条例》等多部上位法，因此建议书要求废止暂住证规章。

此前的2月25日，供职于北京市正海律师事务所的程海以制发暂住证行为违法为由，将北京市公安局及下属昌平区分局诉上法庭。此案被媒体称为“户口迁移第一案”。

此举引起社会各界对户籍制度改革的讨论，中国青年报记者也就此采访了多位专家。采访中，专家们普遍认为，单纯放开户籍是没有意义的，剥离附加在户口上的各种不公平政策，为户口“松绑”，比放开户籍登记更重要。

一纸户口承载多种利益

在接受中国青年报记者采访时，多位专家表示，户口本来只是记载公民基本信息的载体，但如今却成为政府部门限制非本地户口公民一些权利的工具，甚至成为不少人谋利的工具。

程海说：“在网上，大学生留京户口指标售价2万-3万元，据说帮助办理迁户入京的市场价格是人均10万-12万元，有些地方政府也大规模出售‘农转非’户口，转一人收费是几千至几万元。”

来自安徽的十一届全国人大代表钱永言就曾为自己买过户口。他本是安徽省明光市某村村民，后来养殖致富，厂子开到明光市，一家人搬到市里居住。但苦于没有城市户口，感觉处处不便的他终于下决心，花了几万元买了明光市的城市户口。

钱永言说，公民在其户口地以外的城市工作和居住，当地教育行政部门和部分学校、部分行政机关和企业、部分劳动保障部门，借口常住户口不在本地，对外地户口公民及其子女在教育、就业、社会保障方面长期进行不公平对待。

“我从合肥到北京工作已经5年了，虽然已经在昌平区置下家业，但户口还在合肥。”程海就以自己为例说，“这给我的工作和生活带来诸多不便。在北京安装固定电话、子女上学、办理社会保险等受到限制；换领身份证、办理出国护照、参加地方人大代表选举选民登记等都要回合肥办理。”

钱永言则直言：“社会上通常所说的附加在户口上的各种利益，实际是附加在户口上的各种违法行为。”

户口导致的各种不公平是政策本身的问题

但是，中国人民公安大学治安系教授王太元却认为，把所有问题都推到户口上是不公平的。他说：“目前，社会上各种滥用户口门槛的政策都不是由公安部门决定的，因户口导致的各种不公平是政策本身的问题。”

王太元表示，从1958年到现在，户口从来都不是公安一家在管的，户口政策是各级政府制定的，公安部门只是一个执行者，只是将公民的信息按照规定进行录用和管理。王太元说：“公安部门改变不了各地政府的任何决定。买房要户口，上学要户口，这些都不是公安部门要求的，把这些统统算到户口登记制度上合理吗？”

王太元说，户口和身份证一样，只是一个信息的代码，户口本身并没有什么高低贵贱之分。但如果以户口为由，在各种社会政策上设置门槛，进行区别待遇，那就是不对的，但户口本身并非罪魁祸首。王太元举例说。同样作为北京市民，东城区和西城区市民户口上没有本质区别，但东城区的市民子女到西城区的学校读书，就要多交几万元的赞助费，这跟户口有关系吗？

以暂住证为例，王太元认为，暂住证只是反映公民在某个地方暂时居住这个特定事实，是为了便于相关部门了解信息并进行管理，本身没有歧视的意思。但一些企业却要求本市户口正式就业，凭暂住证临时就业，这并非暂住证的错。对于办暂住证收费的问题，王太元也认为，收费政策是由各级政府做出的，公安部门只是执行者。

近年来，浙江、重庆等地在户籍制度改革方面做出许多探索。如浙江省在今年年初全面取消农业户口、非农业户口的划分，推行统一的居住证制度。王太元认为，居住证方面放宽了对外来人口的一些限制，是有一定进步的，但很多问题还是无法从根本上解决。“如果只是形式上统一了户口本，其背后附加的社会福利还没变，在子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考等方面依然会有新的名义来进行限制，那么，改革又有什么意义？”

剥离附加在户口上的各种利益需要多方推动

对如何剥离附加在户口上的各种不公平政策，接受中国青年报采访的专家们普遍认为，户籍制度改革不仅仅涉及法律层面的问题，更涉及广泛而深刻的经济及社会问题，因此户籍制度改革是个系统工程，非公安一家之力可以解决。

全国政协委员、清华大学人文学院经济研究所副所长蔡继明教授认为，户口捆绑了很多其他政策，承担了许多本不应当具有的功能。“因此户籍制度改革必须把附加在户口上的各种政策剥离掉，这需要教育、公安、社保、医疗等部门协调制定出改革方案，逐步推进”。

北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安认为，与上位法严重冲突的我国现行户籍制度能够公然存在如此长的时间，是因为其背后复杂的经济及社会原因。他特别提到，长期以来存在于行政部门内部的传统思想没有彻底被服务型政府的理念所打破，一些公安机关仍然从自身利益出发，为了“方便管理”和“减少流民，力求稳定”，人为增加对进入本地的外来人口的限制。此外，尽管市场经济已运行到了今天，但过去计划经济体制下制度和观念仍有残余，社会资源仍然以户口为依据。因此，要解决各种社会资源附着在户口上的问题，姜明安认为，根本出路还在建设更加完善的市场制度。

中央民族大学法学院教授熊文钊建议，公安部门在未来的改革中可以尝试整合身份证与户籍，依靠更多现代技术，强化前者的信息承载功能，同时逐步改变“以户籍来反映人口基本信息”的传统思路，这样不仅有利于公安部门更及时地掌握人口基本信息，还可以相应缓解不少附着在户籍上的问题。

中国人民公安大学法律系副教授齐小力认为，应加紧制定《户籍法》，取消一切附加在户籍制度上的其他功能，使户口与利益脱钩。

北京大学宪法与行政法研究中心副主任湛中乐认为，户籍制度改革涉及对现有秩序的破坏，是“牵一发而动全身”的事情，因此单靠政府自身的推动是远远不够的，应该有更多百姓参与进来，形成更成熟有效的民意表达机制，来触动和推进政府的此项改革。

新进人口不仅消耗资源也在创造财富

现在有许多人担心，放开户口限制会使城市过度拥挤，造成新的社会问题。王太元说：“就说现在北京的房价，大家都觉得高，如果放开户籍登记制度，天涯海角的人都可以挤到北京来，北京的人口可就远远不止现在的1700万了。这么多的人口，你的交通承载能力、乃至环境承载能力够用吗？”

程海认为，“放开户口会使城市不堪重负”是荒唐的推测。“不能只看到新进人口消耗社会资源，还必须看到他们所创造的社会财富。事实证明，新进人口对城市发展作出了巨大贡献。”程海说，“因为能在城市呆下来的新进人口，大多数是竞争力较强于原住民的青壮年，他们创造了大量财富，并通过纳税增加城市的财政收入。”

程海还认为，城市的公共资源紧张，应当用新进人口的纳税款扩增道路、新建扩建学校和医院等来满足需要，而不是限制人口进入。“大多数人迁移都不是盲目的，是因为当地社会需要，才有可能立足。如果找不到合适的工作，自然会离开。这是由市场自然调节的，而非一定要行政手段设置不必要的门槛。”他说。

程海说：“有一点我实在想不通，你说我没有北京户口，不能和北京市民同等地享受教育、社保等政策，但这些公共服务是建立在公民纳税的基础上的，为什么你对我每年缴纳的税收照单全收，提供的公共服务却要因为我不是本地户口就打折扣呢？”他认为，纳税是公民购买政府提供的公共服务的一种法律和经济行为，政府收税就是一种承诺，必须依法提供同等服务，收了别人税钱又不提供同等公共服务，是说不通的。(记者 王俊秀 实习生 王梦婕)