在城市化加快推进、外来人口迅速增长的新形势下，如何进行城市人口的宏观调控，是目前许多城市尤其是东部发达地区城市普遍面临的一个重要问题。在日前举行的“苏州人口发展论坛”上，华东师范大学专家最新完成的《苏州市人口宏观调控政策研究》的课题报告引起了与会专家学者的关注，其核心观点是，可以通过产业结构升级这个关键环节，取得流动人口总量和结构的调控。

“未强先大”，影响城市可持续发展

长三角都市群被西方世界称为世界第六大城市，但如果从人口规模和密度指标看，长三角的排名不是第六，而是数一数二的。华东师范大学人口所所长丁金宏坦言，在经济实力还比不上国际大都市时，人口指标却名列前茅，城市发展“未强先大”的现象令人担忧。

以苏州为例，近年苏州经济发展非常迅猛，与此同时，外来人口的增加也非常迅速。据公安部门提供的材料，2001年到2005年，苏州外来人口已经由105万飙升到278万，年均增长率达到38%，外来人口在常住人口中间的比例也已经达到了38%。按照这样的速度，到2030年，外来人口总数预计将达到670万左右，也意味着将在人口上再造一个苏州。

过度的规模膨胀不断积累着城市的环境风险，引发着城市的社会危机。事实上，导致当代“都市病”的根源就是人口增长过快，人口规模过大。这些“都市病”的表现有多方面，包括过度城市化、城市环境危机、土地资源效率下降以及流动人口进入之后短时期内的社会隔离和社会冲突等。因此，人口专家建议，着眼于城市的长期利益和社会、经济、环境等综合效应，有必要对大城市人口规模进行宏观调控。

人口调控的关键在于产业转移

“人口的变化实际上跟产业结构的变化有关”，华东师范大学人口所朱宝树教授分析指出，一方面，劳动力作为最重要最活跃的生产要素，像资本等其他生产要素一样具有“产业跟随性”；另一方面，产业也有一定的“劳动力跟随性”，即产业也跟着劳动力走。

近年来，苏州引进外资的密度一直在全国名列前茅，但苏州利用外资的产业结构总体仍处于工业化中期，注册外资在第二产业的比重大约在90%左右，并且很大部分处于低技术含量、低附加值的劳动密集型加工组装环节。而这种特点必然相应地吸附低端劳动力多。值得警惕的是，一个区域一旦集聚了大量的低端劳动力，又会在一定程度上导致劳动密集型产业转移或产业升级的迟滞。由于劳动密集型产业的实际工资水平增长缓慢，厂商可以长期获得充裕的“过廉价”劳动力，并在这些区域坐享较高的投资收益，因而也就丧失了产业转型的内在动力。

丁金宏教授认为，成功调控人口的关键就在于以科技创新带动产业升级，降低就业需求的弹性。他强调，政府不宜直接对人群加以监控，尤其不能用“外地人”、“低素质”这样带歧视色彩的标准将人口分等、分级、分类调控。政府只需引导和限制产业发展，实现对就业岗位总量和结构的调控，由市场选择谁来上岗，最后由个人自主决定进出去留。

服务性管理是政府调控人口的新责任

目前，学术界提出的人口综合调控政策主要包括两个方面，一是完善城市功能定位、调整城市产业布局；另一方面就是以服务促管理，消除因外来人口而产生的社会问题。

朱宝树教授指出，面向外来人员的就业服务，重点不是帮助其中的无业人员找工作，而是重在改善就业环境，保障已就业人员的合法权益。比如加强对进城农民工的教育和培训，这不但有助于提高他们在城里务工的能力，也有助于增强他们返乡创业和建设社会主义新农村的能力。再比如，政府可以定期向外来劳动力来源地乃至全国发布本市的就业形势、劳动力需求以及可能的外来劳动力规模，并特别强调对劳动力素质的要求，以尽量减少“盲流”的出现。

还有专家建议，有必要进一步加强劳动执法，关注外来劳动力的社会保障问题。调查表明，低端劳动力市场用工不规范的现象较为严重，这不但损害了外来人口的合法权益，也为低端劳动力市场的兴旺制造了温床，成为一些低端产业赖以生存的基础。加强执法，既可维护外来劳动力的权益，也可通过强硬的劳动保护政策适当提高劳动力市场的门槛。（作者：周铮）