资料图：1974年夏日，驻菲美军一架F-4J战机掠过黄岩岛。该岛当时处于美军的控制下。

菲律宾通过立法加紧对南海岛屿的争夺，反衬出中国在通过立法保护海洋权益方面的不足

国际先驱导报记者刘华发自马尼拉 辽阔浩瀚的南海海洋上掀起了一次新的波澜。

这里的南沙群岛、中沙群岛和西沙群岛，是我国南海诸岛的主要组成部分，习惯上被合称为西南中沙群岛。这些岛屿自古以来就是我国的神圣领土。然而，菲律宾等周边国家由于觊觎当地丰富的海洋资源，一直对我国南海诸岛中的部分岛屿抱有领土野心。

近日，菲律宾参众两院相继通过法案，妄图通过立法手段侵吞所谓的“卡拉延群岛”和黄岩岛。所谓“卡拉延群岛”是指菲律宾当局上世纪七八十年代侵占并实际控制的马欢岛、南钥岛、中业岛、西月岛、北子岛、费信岛、草沙洲和司令礁等8个岛礁，位于菲西南部省份巴拉望以西230海里左右，总面积约为79公顷。黄岩岛是我国中沙群岛东部边缘岛屿，北距广州600海里，西距菲律宾苏比克湾123海里左右。

参众两院一软一硬

2月2日晚间，菲律宾众议院三读通过了一项名为“关于划定菲律宾群岛基线的法案”（即“3216号法案”），企图将南沙群岛中所谓“卡拉延群岛”和中沙群岛中的黄岩岛划入菲律宾的海岸基线范围内。

无独有偶，菲律宾参议院也于上月28日三读通过了一项类似的“2699号法案”。所不同的是，这项法案没有将所谓“卡拉延群岛”和黄岩岛包含在菲律宾领海基线内，但把这些岛屿列为菲律宾的“离岸领土”（offshore territories），称其适用于《联合国海洋法公约》中的“岛屿制度”。按照《联合国海洋法公约》的相关规定，“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域；不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架；岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。”

“划入‘海岸基线’和列为‘离岸领土’的差别是很大的。”一名海洋法专家告诉《国际先驱导报》，如果按照众议院的法案，则菲律宾不仅在这些岛屿周围拥有12海里的领海主权，还拥有从基线算起200海里的专属经济区；如果按参议院的法案，则意味着只宣示拥有主权。

据了解，上世纪90年代以前，菲律宾对中国拥有黄岩岛主权从未提出过任何异议，当时黄岩岛处于美国的控制之下。依据1898年的《巴黎协议》、1900年的《华盛顿协议》、1930年的《英美条约》，东经118°线为菲律宾领土的西部边界，而黄岩岛在此线之外。

然而，继1992年美国从菲律宾撤军、1994年《联合国海洋法公约》有关专属经济区的法规颁布实施后，菲律宾政府以黄岩岛位于其200海里专属经济区内为理由，宣称对黄岩岛拥有海洋管辖权，后来又改为称对黄岩岛“拥有主权”。目前，菲律宾控制着黄岩岛的周边水域。

菲国内也存在争议

分析人士认为，参议院法案的立场要比众议院的要软。有人批评说，参议院之所以通过这样的议案，是迫于中国政府的外交压力。然而实际上，菲律宾国内对海岸基线问题也存在不同看法。

菲律宾外交部海事委员会秘书长亨利·本苏托表示，众议院“3216号法案”将至少6个不属于菲律宾的领海基点划在菲海岸基线内，这是国际法所不能认可的。因此菲律宾外交部更倾向于采取“岛屿制度”来处理“卡拉延群岛”和黄岩岛问题。

目前，菲律宾参众两院已宣布即将举行两会会议，对相关问题进行讨论并拿出最终意见交由总统阿罗约签署，未来走向还待进一步观察。

划界案难获联合国通过

菲律宾参众两院都迫不及待在近日通过相关法案，直接的原因是根据《联合国海洋法公约》的规定，菲律宾作为沿海国家需要在2009年5月13日之前向联合国大陆架界限委员会提交本国的划界案。此前缅甸和印度尼西亚等东南亚国家大多已经向联合国提交了自己的划界案。

中国社科院中国边疆史地研究中心副主任李国强研究员告诉《国际先驱导报》，联合国大陆架界限委员会是为判定大陆架主权的归属而设立的，据他所知，2009年是该委员会最后一次审核有关国家的大陆架主权归属问题。

不过，在李国强研究员看来，菲律宾要成功通过审核的难度很大，“因为委员会在审核时有一个基本前提，就是所申请的大陆架不能存在争议。”因此，菲律宾向委员会提交申请的做法，更多的是它宣示所谓“主权”的一种手段。

目前，有一种流行的说法认为，如果一个岛屿被某国占据50年以上，则将自动成为该国领土。李国强研究员解释说，这是国际法学界还未有定论的时效原则，并且该原则不适用于南海，因为它同样有一个基本前提：必须是无争议岛屿。

立法争夺给中国敲响警钟

2月3日，中国外交部做出回应，发言人姜瑜说，中国对黄岩岛和南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。希望有关国家切实遵守《南海各方行为宣言》，不要采取可能使争议复杂化、扩大化的行动，共同维护南海地区的和平与稳定。

一位国际问题专家告诉《国际先驱导报》，南海诸岛是中国神圣不可侵犯的领土，无论是菲律宾众议院的“3216号法案”，还是参议院的“2699号法案”，实际上都是对中国领土主权的侵犯，这是中国政府所不能接受的。

李国强研究员认为，菲律宾的做法很容易让南海形势复杂化。但是，菲律宾通过立法的形式加紧对南海岛屿的争夺，也给中国敲响了警钟。李国强研究员认为，在南海问题上，中国也应加强和完善海岛保护和维护的相关法律制度，通过法律程序，向国际社会充分表明自己在南海问题上的立场。“我们有足够的历史依据和法理依据，但国内立法方面却是有欠缺的。”