■刚刚公布的2007年中央一号文件明确提出：“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”，一号文件还对发展现代农业做出了全面部署。这是多年以来中央首次如此强调发展现代农业，其意义非常重大，对我国农业和农村的发展将产生重要影响。

与20年前提出农业现代化的概念相比，今天提出的现代农业特别强调了可持续发展的内容，即循环经济、环境保护、资源节约和食品安全等内容。但是在生产方式方面，农业生产方式的现代化，从根本上讲是劳动生产率的提高，其中也必然要求生产工具的机械化及伴随生产规模的扩大而不断提高劳动生产率。

不同时代对合理的土地制度要求不同

就我国人均耕地面积极少的国情而言，发展现代农业必须推进规模经营。不断扩大种植业的规模经营，是事关我国农业发展前途的根本大计。在我国加入世界贸易组织后，在开放的市场条件下，这更是一个关乎中国农业发展和农民收入的重要课题。扩大种植业的经营规模，关键是如何在保持农户经营方式的基础上集中使用土地。对此，理论界也一直有不同的主张。其中较有代表性的观点就是土地私有或者是实行农用地的“永佃制”。

然而，判断应该实行什么样的土地制度，其基本标准是：有利于提高耕作者的积极性；有利于土地的集中和规模经营。在不同的时代条件下，按这两个标准衡量，会对土地制度提出不同的要求。在工业化时代以前和工业化时代，对合理的土地制度就有不同的要求。

在工业化时代以前，农业耕作方式中最好的土地制度（即最有利于调动耕作者积极性的土地制度）就是土地平均占有制，即自耕农的土地私有制。但这只是一种理论的设想。实际上，在封建社会的长期历史过程中，一直是以地主占有的土地私有制为基础，自耕农拥有土地基本上不成为主流制度。所以“耕者有其田”一直是反封建的民主革命的基本目标。

在土地由地主占有的制度下，为了提高农民的积极性，出现了“永佃制”。“永佃制”把耕地的所有权和占有权、使用权分离。地主为土地所有者；农户可以拥有土地占有权和使用权；也可以只有占有权，即当“二地主”，二地主再把土地租给其他农户耕种使用。但这种“永佃制”并不是中国封建社会所实行的主流土地制度。在封建社会都无法普遍推行的制度要在现今中国普遍推行，可能性有多大？

考察历史可以看到，“耕者有其田”是在民主革命过程中或革命后，经过彻底的土地改革后才实现的土地制度。我国大陆是在民主革命完成后，实行了剥夺地主土地的较为激烈的土地改革；而在台湾，则是由国民党政府组织了和平土改，通过土地银行回收地主土地，实行较为平均的土地所有制。美国是在民主革命建立独立国家后，由政府以极为低廉的价格向农民出售土地，形成平均土地占有制。其他国家大都是在实行彻底的土地改革后实现了土地的平均占有。一些发展中国家至今还未能实行彻底的土地改革，农村土地的占有还极不均等。

在工业化时代，真正实行“耕者有其田”又带来了新的问题。在工业化条件下，随着人口的城市化，不少土地占有者不断从农村转移到城市，其耕地如何处理？随着新的生产工具的使用，尤其是农业机械化的实行，以及市场经济的竞争作用，耕种者要不断扩大土地的经营规模，但土地如何向耕种者集中？

“耕者有其田”是经营种植业的合理土地制度。耕种者自己拥有土地，有利于耕地的保养和使用；没有地租，耕种收入全部归自己所有。如果土地所有者一直耕种自己的土地，这种制度的确很好。但在工业化、城市化的过程中，不断有人离开土地，转到非农行业，进入城市。倘若在土地私有的条件下，就会大量出现土地出租的情况，即许多土地所有者不种地，他们把自己的土地租给别人，而另一部分农民为了扩大耕地经营规模，在种自己耕地的同时，也租种别人的耕地（这种情况在美国现在也很普遍）。这时，耕种者就要在自己的收入中用一部分支付地租，这对土地耕种者是不利的。应该说，这种情况是违背“耕者有其田”宗旨的。彻底地实行“耕者有其田”制度，就必须要求不种地者不能拥有土地。这是最理想的农用土地使用制度。由此可以看出：在工业化时代，土地私有制在一定程度上是保护土地占有者的利益，而对实际耕作者不利。土地私有制妨碍实行彻底的“耕者有其田”原则的施行。

完善现有农用地制度是最合理的选择

从二次世界大战后欧洲、日本等国农业发展的经验中可以看出，在工业化、城市化的背景下，如何集中耕地是一件很困难的事情。土地私有制度限制了耕地的转移和集中，越是人均耕地少的国家，越是难以实现耕地的转移和集中，一个重要因素就是，在城市化的背景下，土地不断大幅度升值，农民在实现非农就业后，对农业收入已经不太在意，所以他们往往不是出卖土地而是出租土地，以等待土地的升值。日本、我国台湾社会中富有阶层中不少是原来的农民，他们就是因为土地升值致富的。

农地的集中使用还有一个土地如何连片的问题，土地不连片，无法实现机械化耕作，对扩大经营规模是一种极大制约。所以，这也一直是战后欧洲、日本农业政策中关注的问题。小块的土地私有制，无论是出租还是出售所实现的土地转移都无法实现土地的连片经营，必须要靠行政的力量来进行调整。在很多国家是通过土地整治、连带进行土地调整来实现规模经营。从这些国家的经验看，完全依靠市场的力量无法实现土地规模经营。从我国各地这些年的实践也可以看到同样的情况。在我国，每个农户的耕地都非常分散和零碎，在耕地转移时，耕作者就更难以实现土地连片耕作。

在我国实行联产承包责任制的初期，不少日本农业经济学家都很赞赏中国的土地制度，即在土地集体所有制的前提下实行分户经营。他们认为，这种制度既有利于调动生产者的积极性，又为耕地经营规模的扩大保留了制度空间，使得耕地规模的扩大得以顺利实现。

在我国，随着所有制结构的变化，农村集体经济组织发展实际已经很困难，但如果坚持土地的集体所有制，赋予村级组织调整土地的权力，就可以在一些农民进城后，采取适当的措施，调整和集中土地，逐步扩大种地者的耕作规模。但具体政策还有待于在实践中探索和完善。这其中，关键的问题一是如何既保护原来耕地承包人的利益，又能促进耕地的集中；二是如何避免脱离实际的过度行政干预，防止人为制造种田大户。

由于上世纪90年代中期以来，我国对于耕地的规模经营政策没有形成完整的政策法规体系，近些年我国耕地规模经营发展受到制约。因此，在我国农业现代化的过程中，急需出台完善的促进耕地规模经营的法律和政策，这无疑对农业的现代化具有重要意义。（张路雄）