“单纯说住房公积金是少数高收入人的福利是不客观的，也是不符合实际的。”建设部住宅与房地产业司住房公积金监督管理处负责人向《中国经济周刊》坦言。

而此前的11月15日，世界银行在其发布的《中国经济季报》中指出，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。

在世界银行报告发布之后不久，《中国青年报》调查中心与新浪网开云网页版-开云（中国）官方在线登录中心联合开展的一项调查(4591人参与)显示，57.9%的人认为公积金在缓解中低收入者“购房难”方面“没什么帮助”，认为“非常有帮助”的仅占4.3%。

那么，住房公积金制度是不是真的存在“劫贫济富”的嫌疑？此项制度是不是真的已成了副效应大于正效应的制度？

《中国经济周刊》独家获悉，建设部在9月完成的一项关于住房、住房制度改革和房地产市场专题调研报告中提出，目前的住房公积金制度在发展过程中暴露出制度政策执行不到位和制度功能、作用没有充分发挥等问题。

该报告透露，截至今年6月，全国住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。

一时间，有关住房公积金制度的猜度和质疑纷纷而起。

“劫贫济富”论不符合实际——罗景华的“委屈”

“怎么可以笼统地说住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，现行住房公积金制度‘不济贫’呢？”11月15日上午，《中国经济周刊》记者接到了浙江省湖州市住房公积金管理中心主任、高级经济师罗景华的电话，在电话中，记者听到了这样的抱怨和委屈。

引起罗景华抱怨和委屈的是世界银行日前发布的《中国经济季报》。该报告指出，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。中国城镇目前实行的住房公积金制度仍存在三大问题：即住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱；住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益；在公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。

作为地方一位致力于推进公积金制度的人士，罗景华的“委屈”是：湖州市自1998年开展发放住房公积金个人贷款以来，至2006年10月，已向26679名职工发放个人住房贷款，累计发放贷款额为36.99亿元。发放贷款对象也全部是机关、事业单位、国有企业和非公企业职工。在这些职工中，即使是电力、烟草、通信等垄断行业，除个别企业经营者外，绝大多数都属于中低收入职工。

“住房公积金制度的实施，实实在在的增强了中低收入职工的住房保障能力，缓解了中低收入职工‘住房难’的矛盾，有力地帮助了中低收入职工解决住房问题。为什么要笼统地指责它是‘济富’不‘济贫’呢？”罗景华说。

买房难不单是公积金问题

带着罗景华的“委屈”，记者从建设部住宅与房地产业司住房公积金监督管理处了解到最新的一组数字：截至2006年9月，全国住房公积金提取总额、贷款总额分别达到4430亿、5830亿，目前，全国约3000万职工通过提取住房公积金和公积金贷款，改善了居住条件。住房公积金增值收益中，累计积累廉租住房制度建设补充资金75亿元，已划转用于廉租住房制度建设资金36亿元。

住房公积金监督管理处的负责人告诉记者，住房公积金作为一项具有立法保证和税收优惠政策的强制性住房储蓄制度。“单纯说它是少数高收入人的福利是不客观的，也是不符合实际的。”她说。

“房价高、低收入买不起房子是有很多的因素造成的，并不是单一的公积金的问题。现在正是充分发挥公积金的作用的时候。”该负责人介绍，住房公积金制度的建立是在我国从福利住房制度向市场化、商品化改革的进程中出现的，是社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的有效途径。

据了解，上世纪80年代开始推行住房制度改革时，我国所面临的情况是全国城镇职工的住房普遍比较紧张，1991年5月，上海市借鉴新加坡公积金制度的成功经验，率先建立了具有中国特色的住房公积金制度，在三年的时间里，住房公积金先后共发放各类建房贷款120亿元，共支持建造2500万平方米职工住宅，受惠职工家庭40万户，中低收入职工家庭在其中占很大比例。

覆盖率低、使用率不高凸现制度弊端

事实上，在罗景华的“委屈”之外，当前住房公积金制度确实存在一系列的问题。

据建设部内部人士透露，建设部今年9月完成一项有关住房、住房制度改革和房地产市场专题调研报告，内容涉及居民住房状况调查、普通商品住房供应政策、住房公积金制度、经济适用住房制度、公务员住房制度、住房金融制度等19个方面。

在题为《完善住房公积金制度研究》的子报告指出，住房公积金制度在发展过程中暴露出一些问题，主要表现在两个方面：一是现行制度政策执行不到位；二是制度功能和作用没有充分发挥。

报告透露，截至2006年6月，住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%，其中的原因，一是近年来，在经济结构调整和国企改革改制中，没有考虑为职工缴存住房公积金的资金来源，全国有近1500万个人住房公积金帐户处于封存状态，近上海就有180万个；二是少数城市政府担心影响招商引资，对建立住房公积金制度态度不积极；三是宣传力度不够，职工维权意识也不够强。

与覆盖率低相联系的是住房公积金的使用效率不高。报告称，截至2006年6月，住房公积金个人贷款率仅为45.83%，低的省份只有12%，个别公积金中心和分中心甚至没有发放过个人贷款；个贷余额加上购买国债余额，住房公积金运用率为53%；再加上提取总额，住房公积金使用率为70%。

报告称，缴存上的不公平直接影响缴存职工受益于住房公积金制度的程度。一方面，收入高的职工因为住房公积金帐户积累多，相应的改善住房条件的能力也强；而收入低的群体因为住房公积金缴存少，甚至没有缴存，改善住房条件的能力反而更差。

另一方面，高额缴存职工购房获得贷款的机会和能力比低额缴存者强得多，低收入缴存职工也许根本没有使用其帐户积累资金的机会，客观上反而帮助了相对高收入者，有悖于住房公积金制度设计初衷。

“这是典型的因为缴存水平差距过大，而使得住房公积金制度的互助性作用未能充分体现。”建设部一位人士说。

形成政策性住房金融是趋势

正像《中国青年报》的调查中，56.0%的人仍认为“应该保留，但相关政策需要调整”。世界银行的报告也指出，中国城镇实行的住房公积金可能可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，“但是这需要进行一些改革。”

“住房公积金作为一项新生事物，目前还处于‘初级阶段’，在成长发展过程中，难免有些不足。对存在的不足，应引起我们的足够重视，尽快予以解决。但不能以偏概全，更不能把由于房价过高而导致大多数中低收入职工买不起房的责任，归咎于住房公积金制度。”罗景华说。

有关政策研究人士告诉《中国经济周刊》，今后住房公积金制度将与政策性担保制度相结合，形成政策性住房金融，支持中低收入家庭购买或租赁住房。

如完善归集政策，实现对低收入职工缴存住房公积金最低限额、对高收入职工最高限额政策；建立住房公积金贷款担保制度，防范住房公积金贷款区域性风险，实行差别贷款政策等。

《中国经济周刊》最新获悉，建设部将在本月底或下月初召开一个有关住房公积金制度的工作会议，主要是落实相关的整改措施，研究公积金管理中出现的风险问题，研究如何加强规范，进一步完善政策，有效支持中低收入职工购买、建造和租赁住房。