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在制度上，新中国成立不久，在所有制结构上就摈弃了毛主席在七届二中会上所讲的多种所有制并存的理论，引进了前苏联的两种所有制理论，全民所有制高于集体所有制，这一理论就使二元经济结构制度化，农民的二等公民身份政策化。在社会资源的分配上，除了土地之外，其余均归全民所有，即国家所有。在政策上全民成员从小孩生下到送火葬场，一切费用均由国家供应，城市居民享受着国家提供的公共品和服务；在对待农民的问题上，违背了马克思不许剥夺农民的教导，强制推行斯大林的集体化，剥夺了农民土地所有权，在政策上农民享受不到城市居民的待遇。这样就使原来二元经济结构以两种所有制的形式凝固化，使城乡居民的差别以一、二等公民身份固定化。集体经济是一个封闭式、排斥市场经济的自给自足庄园式的自然经济，农民丧失了土地所有权、劳动自主权、自我发展权、劳动成果支配权、自由迁移权，丧失“五权”的农民被束缚在土地上，只能获取最基本生活资料，成为被支配的劳动者，因而使他们劳动没有积极性，严重阻碍了生产力的发展和农民获得基本生活资料的保障。在这样严峻形势下，才解散人民公社，实行承包制，农民得到二次解放，初步握有“五权”，调动了农民积极性，促进农业生产大发展，农民的温饱有了保证，使他们的状况有了很大改善。但两种所有制的残余还存在，农民还没有完全享受到国民待遇。到目前农村集体所有制虽然已经名存实亡，成为皇帝的新衣，但是谁也不敢承认。由于集体所有制名称还存在，就赋予没有任何法律依据和任何法人资格的村干部自由支配土地的权力，进行土地交易，农民没有发言权，造成大量失地农民。两种所有制所造成的城乡在资源分配上的不公平和权益不平等，目前在许多方面还存在。

两种所有制理论使二元经济结构制度化，二等公民政治化。在资源分配的起跑线上，工农就不平等。政策是为制度服务的，在运行规则上不能一视同仁，向全民所有制倾斜。有人把这种倾斜概括为四大“剪刀差”，即工农业“剪刀差”、农民工资“剪刀差”、征地价“剪刀差”、教育卫生“剪刀差”。工农“剪刀差”，从１９５０－１９９４年在４５年间，政府通过剪刀差从农民净拿走了２０１００亿元扣除国家对农业的投入，农民人均年负担大约在１００元左右，远远高于城市居民负担，他们还享受不到城市居民的公共服务和社会福利。农民工资“剪刀差”，从全国来看，农民工对我国ＧＤＰ增长贡献率大约为１５－３０％，不低于出口或国债的贡献率。据全国政协委员计算，一个农民工一年给城市创造的价值大约在２５０００元右，而工资充其量在８０００元，将１７０００元留给城市。他们将青春和血汗留给了城市，年老回到农村既无医疗又无养老仍是二等公民。征地价“剪刀差”，从１９７９－１９９７年，在１８年间国家和城市从农村共拿走２．７亿亩土地，其中被国家拿走了６－１０万亿元。而将耕田无地、做工无岗、经商无资本、养老无保障的４０００多万“四无”农民留给农村。教育医疗“剪刀差”，教育和医疗的资源优势均在城市。高考大城市录取分数比农村低，而大学生的支出占家中收入农村比城市高，一个大学生四年学费需２８０００元，一个农民家庭每年支出学费７０００元，是力不从心的。“剪刀差”前三项是“取”，后一项是“予”，从总体上还是“取”的多，“予”的少。这种资源上分配不平等和政策上不公平是形成农村困难群体的根本性的原因。

目前造成困难群体的原因主要是政府在政策上执行双轨制，一是在征用农民土地时用计划经济手段、低价征购，在出卖土地时按市场原则、高价出售，使４０００多万农民失去土地。二是在垄断行业如金融、电力、石油、电信等部门，以计划体制在资源上进行垄断分配，在经营上是行政性垄断，从而获取高额垄断利润，而在分配上采取市场原则，实行高工资、高福利，造成分配收入差距过大。三是政府职能转换不到位，少数官员利用手中权力以权谋私，官商勾结，在产权交易中造成国有资产流失，在执行政策中给一些人超法令的优惠，任意减免税，以及偷税漏税，造成大量税款流失。以这种手段致富的人，不是分配不公而是非法收入，是不义之财，应受到法律制裁。以上原因所形成的困难群体和暴富的问题，都不属于马克思所说的分配范围，而是由于经济体制改革不到位、政府职能改革不到位造成的。

以上所讲的困难群体主要从经济方面讲的，而农村在知识上的贫困比经济上还严重。中国在扫除文盲、普及九年义务教育方面取得巨大成就。但是城乡知识差距在扩大，这主要表现在：一是适龄儿童入学的普及率和学习质量，城市小学在一、二年级就开外语课和电脑课，而农村要在初中才开设；城市小学生除了学校教育外，还有家教和各种学习班，而农村小学生除了学校教育之外是家务劳动；二是在适龄高等教育青年中大学生的比例，农村大大低于城市，城市高等教育几乎普及，农村大学生是凤毛麟角，有的县提出一年一个村要出一个大学生；三是农村留不住知识分子。由于城市知识发展太快，使城乡知识之差距比解放前还大。城乡知识系数之差会大大超基尼系数。城乡知识之差是形成困难群体的致命原因。

从上可以看出，“三农”或困难群体的问题是由这一定式造成的：理论（两种所有制理论）――＞制度（二元经济结构制度化）――＞政策（二等公民政策化）――＞结果（城市发展了，而将贫困（相对）、愚昧（相对）留给农村），这才是问题的实质。

走转变农民身份之路

我国解决困难群体的问题必须从解决“三农”问题入手。目前国家把“三农”问题作为重中之重，这次中央的“十一五”规划建议中，响亮地提出“建设社会主义新农村”的时代命题，将扩大就业、义务教育、公共卫生、社会保障等方面的问题都明确提出要求，对“三农”问题予以特殊关注，加强政策的扶持和国家的财政投入，继续坚持“多予少取放活”的政策，这在目前来讲都是非常必要的，也是非常及时的。但感到美中不足的是，由于国家长期对农民是多取少予，欠债太多，这些“多予”虽然是非常必要，但感到是杯水车薪，解决不了农民致富的问题。应在“放活”上多作一点文章，即在注重输血功能的同时，又注重造血功能。我们应当清楚地看到，中国农民的致富靠国家“多予”是富裕不了问题，因为国家的支援是有限的，必须启动农民自己来致富，这才是基本出路。因此建议将转变农民身份作为启动造血功能的一项重要举措。目前市场经济的发展，也为转变农民身份提供了有利条件，这就是农民进入市场，要求自我发展、创造财富来解决自己的问题。因此应将转变农民身份作为解决“三农”问题链条中关键一环来抓，这也是从根本上解决困难群体问题的一个重要措施。其实目前农民自己正在走出一条转变身份之路，有２亿多农民出去打工、几亿农民外出经商或就地经商，这就是他们走出自我解放、自我致富之路，也是解决“三农”问题的希望所在。

农民身份的转变标志着一个国家从农业国变为工业国，从自给自足的小农经济转变市场经济，使处于自然经济的农民转变成市场经济经营的农民，这是一次脱胎换骨的转变，也是一个划时代的变化。对历史上这一转变过程，马克思在《资本论》第一卷第二十四章用了一章的篇幅来描写《所谓资本的原始积累》。论述了英国在十五世纪末和十六世纪初，所经历的那场血雨腥风的过程。从“圈地运动”、和“羊吃人”、农民被剥夺土地，到被驱赶到市场，政府用“血腥立法”迫使农民转变身份，像马克思所揭露的那样，英国政府对农民采用“古怪的恐怖的法律，通过鞭打、烙印、酷刑、被迫习惯于雇佣劳动制度所必需的纪律。”在这一痛苦过程中农民实现了身份转变，马克思用了一节的篇幅描写了“工业资本的国内市场形成”。英国实现了从农业国向工业国的转变，完成了从封建主义社会向资本主义社会的过渡，使英国称霸世界，出现了“日不落的帝国”。马克思把资本主义这一转变过程的历史，定性为“是用血和火的文字载入人类编年代史的。”目前我国农民也面临着这一身份转变，所不同的农民不是被迫而是自愿的实现身份转变，对于这一段历史我们将用什么文字来描写而载入编年史，有待于我们的实践来回答。

我国解决“三农”问题成为一个老话题，长久解决不了有其历史原因，也有解放以后的理论和政策上的原因。解放前我国是一个半封建半殖民地国家，农民是我国人口的主体。解放以后实行土地改革，农民得到解放。但不久就引进苏联两种所有制理论，即全民所有制和集体所有制，由于两种所有制有高级和低级之分，在资源分配上就不平等，农民与城市居民在政治、经济、社会等方面的待遇不同，人为的扩大了城乡、工农业和工人与农民的差距，使二元经济结构制度化，使农民二等公民政策化。在集体所有制理论指导下，再加上政府在征地上没有付给农民合理报酬，将巨额资金拿走，去进行城市建设，为城市造福，而享受不到城市化所带来的利益，增加了贫困人口。新旧农村贫困人口就形成困难群体。只有在理论上废除两种所有制，解放思想，转变观念，在政策上一视同仁，使农民享受同等国民待遇，才有利于解决二元经济结构和二等公民身份的问题，为解决农村困难群体问题创造条件。

对待农民一视同仁，只是为了解决资源分配不平等，为了解决困难群体问题提供了一个前提，还需通过具体政策和制度来保证施行。从改革开放以来，政府对待农民外出打工和经商，在政策和措施上予以很大支持，但还感到有许多不足之处。农民在城市还受到不公正待遇，合法权益得不到保护，农民工享受不到城市工人的社会保障和公费医疗，无有自己的工会组织，在人身安全和利益上得不到保护，老板可以长期拖欠工资，甚至进行人身侵犯。在社会上还受到歧视，得不到平等相待，回到农村后仍然是农民，并没有实现农民身份的完全转变，照旧还是二等公民。这主要因为目前这些政策和措施带有很大临时性和单独性，无有一个全面的长期规划，就不利于农民身份转化。

将农民转变身份作为解决“三农”问题各项措施的主要一环，因为农民转变身份的主体是人，而不是客体之物，人可以创造物，物不能创造人，它体现了以人为本的思想。人是生产力中最活跃的因素，只要农民的观念转变就能释放出巨大的能量，创造出他们所需要的物质条件和社会环境。浙江的温州、台州就是一个鲜明事例，农民自愿转变身份，出现了千家万户去经商、千辛万苦去经营、千山万水找市场、千难万苦去推销，形成千军万马去经商的大潮，人们普遍富裕起来，“三农”问题就不难解决了。如全国百强县非农业比重达到９０．４％，转变身份的农民到二、三产业的劳动力达到７０％。到２００４年底，百强县农民参加农村养老保险达到６０．４％，困难群体的问题就很容易解决。如果全国绝大多数农民实现这一身份转变，它如同原子裂变一样，会释放出巨大能量，使中国面貌发生根本性变化。这是一个划时代的变化，为此国家应制定一个农民转变身份的发展战略，提高全社会的重视程度，以便有组织的、自觉的、全面地、有序的促使这一转变。

为了实现这一历史性的转变，我认为，需要做以下几方面工作：

第一，应树立一个坚定不移的观念：中国农民依靠土地是无法致富的。这是有两个不可逆转的趋势决定的：一是随经济建设的发展，耕地面积会越来越少；二是人口在不断增加，即分子在缩小，分母在增大，必然使人均耕地减少，不论从历史和现在人均耕地都在减少，虽然有快有慢，减少是一个钢性规律，是不可扭转的。为了使农民致富，必须使绝大部分农民离开土地去市场，留下少数农民去务农，他们才能富裕起来，从而国家才能富强。在人多地少的情况下，农业产量再高，也是使用价值，终久是有限的。从目前农村的承包制的现实表明：一是农民己不满足温饱，要求发展致富；二是在土地使用权有偿转让情况下，社会保障和防止两极分化的作用正在削弱。江西省弋阳县徐家村的调查报告，用三个小标题表明目前农民的困难情况：“２／３的村民负债”；“农民赚钱越来越难”；“增收潜力越来越小”。见２００５年１０月１２日《中国经济时报》 说明农民要想在土地上致富非常困难。只有农民转变身份离开土地去市场，去追求价值，因为它是无限的才能致富。《中国经济时报》２００５年１０月１４日另一篇报道，江苏省以苏州、扬州、宿迁三市为代表，指出苏南、苏中、苏北３市农村的情况，农民在２００４年人均纯收入分别为：７５０３元、４６７７元、６４７４元；其中非农业收入的比重分别为：７１．５％、５６．５％、３９．３％，而这种差别正好说明农民转变身份的程度的不同，二者是成正比。浙江的温州、台州人们的致富靠的不是人均不足三分地，而是离开土地去经商，利益的驱动使他们转变身份，普遍都富裕起来。

第二，制定一个全国农民转变身份的发展战略规划。农民转变身份是一项综合性、系统性、长期性工程，涉及到方方面面，需要统筹兼顾，相互配合、共同协作进行。各个地区、不同行业都具有不同特点，应分阶段、分步骤、分类进行指导。在政策上应有一个系列规定，取消歧视政策，一视同仁，要宽松宽容。如目前民工是城市产业工人的重要组成部分，为城市做出了重大贡献，应享受城市职工的同等待遇，应有自己组织，来维护合法权益和进行自我教育。进城从事小商小贩的农民，既是他们谋生之路，又为城市居民提供了方便，城市管理者对他们不应歧视、刁难，不要驱赶罚款、没收、取缔，应平等相待，在政策上宽松，在经济上要扶持，应因势利导，使其有序经营。一些从事家庭服务和其他服务行业的农民工，他们已为城市人们工作和生活不可缺少的，为城市人们提供了方便和时间，其成就中也有他们的贡献，城市应予以回报，可分区分、片给他们盖集体宿舍，低价出租，使其在城市有一个安定的家，以便离开卫生条件差又不安全的城乡结合部的棚房。集中居住既便于管理，又有利于自律和子女上学。政府还应免费对农民转变身份进行培训，使其增长知识和技能，在这方面的投资会比粮食补贴效果大的多，因为粮补创造的财富是有限的，而培训所创造的财富会是无限的。

第三，建立一个全国性的农民转变身份的行政机构，负责整个农民转变身份工作的领导和领导、督促、检查，协调各方关系，进行经验交流，推广先进经验，使农民转变身份的工作有序的顺利进行。（作者何伟单位：中国人民大学经济学院）

来源：中国经济时报